Allocution de fin de mandat

Allocution de M. Mario Draghi, président de la Banque centrale européenne, lors de la cérémonie marquant la fin de son mandat

Francfort-sur-le-Main, le 28 octobre 2019

Cette année marque le vingtième anniversaire de l’union monétaire, ce qui constitue en tout état de cause un accomplissement majeur. Il n’y a pas si longtemps, l’économie de la zone euro présentait un taux de chômage probablement sans précédent depuis la Grande Dépression, et l’on s’interrogeait même sur la survie de l’euro. Aujourd’hui, onze millions de personnes supplémentaires ont un emploi. La confiance du public dans l’euro s’est renforcée pour atteindre son niveau le plus élevé jamais enregistré. Dans l’ensemble de la zone euro, les dirigeants politiques réaffirment le caractère irréversible de l’euro.

À mes yeux, toutefois, cette journée nous invite à la réflexion davantage qu’à une célébration.

L’euro est un projet éminemment politique, une étape fondamentale vers l’objectif d’une intégration politique accrue, que la situation alarmante des économies européennes au milieu des années 1980 justifiait économiquement. Le chômage était passé de 2,6 % en 1973 à 9,2 % en 1985 et la croissance s’était fortement ralentie dans les douze pays qui allaient constituer la zone euro.

Or, les dirigeants visionnaires de cette époque ont compris que l’Europe disposait d’un outil puissant pour relancer la croissance : la transformation de son marché commun en un Marché unique. La levée des obstacles freinant les échanges et les investissements était de nature à inverser le recul du potentiel économique et à redonner un travail à de nombreuses personnes.

Toutefois, la finalité du Marché unique a toujours dépassé ce cadre. L’objectif a également consisté à protéger les citoyens de certains coûts découlant de changements inéluctables. Contrairement au processus plus vaste de mondialisation, le Marché unique a permis à l’Europe d’imposer ses valeurs en matière d’intégration économique, pour instaurer un marché autant que possible libre et juste. Des règles communes allaient créer un climat de confiance entre les pays, fournir des moyens de recours aux faibles face aux puissants et offrir des garanties aux travailleurs.

En ce sens, le Marché unique a constitué une tentative audacieuse de « globalisation bien gérée » : il a associé la concurrence à des niveaux de protection sociale et des consommateurs jamais observés ailleurs dans le monde.

Cependant, il n’a pu empêcher une forme de pratique déloyale, les dévaluations compétitives. Cette perspective sapait la confiance mutuelle, cruciale pour la survie du Marché unique et pour l’avancement du projet d’intégration politique.

Un flottement libre des différentes monnaies n’était donc pas possible et des taux de change fixes ne seraient pas efficaces, les capitaux devenant de plus en plus mobiles en Europe, comme l’a montré la crise du mécanisme de change européen (MCE) en 1992-1993.

La réponse a dès lors consisté à créer une monnaie unique : un Marché unique doté d’une monnaie unique.

Cette architecture a été une réussite. Les revenus se sont accrus considérablement à travers le continent, l’intégration et les chaînes de valeur se sont développées dans des proportions inimaginables il y a vingt ans, et le Marché unique a surmonté la pire crise depuis les années 1930^[1].

Ces vingt dernières années ont toutefois été riches de deux enseignements essentiels pour le succès de l’union monétaire.

Le premier a trait à la politique monétaire.

Lors de sa création, la BCE avait pour principale préoccupation de contenir l’inflation. Elle était une nouvelle banque centrale, inexpérimentée. Le cadre de sa politique monétaire a été spécialement conçu pour asseoir une forte crédibilité dans la lutte contre l’inflation. Cette crédibilité lui a rapidement été reconnue, et le fait que la première décennie se soit déroulée de façon aussi harmonieuse est à mettre au crédit de ses premiers dirigeants.

Personne n’aurait pu prévoir que l’environnement de la politique monétaire au niveau mondial allait s’inverser brutalement et que les forces inflationnistes se transformeraient en tensions déflationnistes.

Dans toutes les économies avancées, l’activité de banque centrale a dû se redéfinir autour d’un nouveau paradigme, composé de deux éléments : la détermination à combattre la déflation autant que l’inflation et la liberté du choix des instruments utilisés à cette fin.

Pour ce qui nous concerne, la BCE a prouvé qu’elle ne tolérerait aucune menace sur la stabilité monétaire découlant de craintes infondées quant à l’avenir de l’euro. Elle a montré qu’elle lutterait tout aussi vigoureusement contre les risques pesant sur la stabilité des prix quand ils sont orientés à la baisse que lorsqu’ils sont orientés à la hausse. La BCE a par ailleurs indiqué qu’elle utiliserait tous les instruments à sa disposition en vue de remplir son mandat, sans jamais outrepasser les limites du droit.

La Cour de justice de l’Union européenne a confirmé la légalité des mesures que nous avons prises, ainsi que le large pouvoir d’appréciation de la BCE dans l’utilisation de tous les instruments à sa disposition, de manière nécessaire et proportionnée pour atteindre son objectif.

Cet arrêt s’est avéré crucial, car l’enjeu était la nature même de la banque centrale que la BCE est devenue et que la plupart des citoyens européens souhaitent : une banque centrale moderne capable de mettre en œuvre tous ses instruments en fonction des défis auxquels elle est confrontée ainsi qu’une véritable institution fédérale agissant dans l’intérêt de la zone euro dans son ensemble^[2].

La seconde leçon concerne la construction institutionnelle de l’Union économique et monétaire (UEM).

La zone euro est bâtie sur le principe de la « primauté monétaire », selon lequel la politique monétaire doit se concentrer sur le seul objectif de la stabilité des prix et ne jamais être subordonnée aux politiques budgétaires. La « primauté monétaire » n’exclut pas de communiquer avec les gouvernements lorsqu’il est évident que des politiques coordonnées entraîneraient un retour plus rapide à la stabilité des prix. En d’autres termes, la coordination des politiques, le cas échéant, doit servir l’objectif de stabilité monétaire et ne peut lui être préjudiciable^[3].

Aujourd’hui, nous constatons que, en raison de la nette baisse du taux de rendement des investissements dans l’économie, de faibles taux d’intérêt ne permettent pas d’atteindre le même degré de relance monétaire que par le passé. La politique monétaire est toujours en mesure de réaliser son objectif, mais elle y parviendrait plus vite et en entraînant moins d’effets secondaires si les politiques budgétaires étaient alignées avec elle.

C’est pour cela que, depuis 2014, la BCE a progressivement accordé davantage d’importance au dosage entre les politiques macroéconomiques dans la zone euro^[4]. Des politiques budgétaires plus actives dans la zone euro permettraient un ajustement plus rapide de la politique monétaire et une remontée des taux d’intérêt.

Dans notre union monétaire, les politiques nationales sont les principaux moteurs de la stabilisation budgétaire, beaucoup plus que les politiques des différents États aux États-Unis. Mais l’ensemble des politiques nationales ne garantit pas toujours une orientation optimale au niveau de la zone euro. La coordination de politiques budgétaires décentralisées est un exercice fondamentalement complexe. Et des politiques non coordonnées ne suffisent pas, parce que les effets de l’expansion budgétaire par-delà les frontières sont assez limités.

Il est dès lors nécessaire de doter la zone euro d’une compétence budgétaire, aux contours bien définis et de portée adéquate, couvrant un champ suffisant pour stabiliser l’union monétaire, mais conçue de manière à ne pas créer un aléa moral excessif.

Il n’existe pas de solution idéale. Quand les risques sont partagés, l’aléa moral ne peut jamais être totalement éliminé, même si un cadre budgétaire bien conçu aiderait à le maîtriser. Nous devons cependant admettre que partager les risques permet de les réduire.

La mise en place d’une union des marchés de capitaux, qui conduirait à un plus grand partage des risques au sein du secteur privé, diminuerait nettement la part des risques devant être gérés par une compétence budgétaire centrale. Cette dernière réduirait à son tour les risques pesant sur l’ensemble de l’union monétaire lorsque les politiques nationales ne sont pas en mesure de remplir leur rôle.

Dans les autres régions où le poids de la politique budgétaire s’est renforcé depuis la crise, nous avons constaté une reprise plus précoce et un retour plus rapide à la stabilité des prix. En moyenne, entre 2009 et 2018, les États-Unis ont enregistré un déficit public de 3,6 %, alors que la zone euro a dégagé un excédent de 0,5 %^[5].

Autrement dit, les États-Unis disposent à la fois d’une union des marchés de capitaux et d’une politique budgétaire contracyclique, tandis que la zone euro ne bénéficie pas d’une union des marchés de capitaux et a appliqué une politique budgétaire procyclique.

Le processus permettant de se doter d’une compétence budgétaire prendra sans doute beaucoup de temps. Historiquement, les budgets ont rarement été créés dans une perspective de stabilisation, mais plutôt pour parvenir à des objectifs spécifiques d’intérêt public. Aux États-Unis, l’expansion du budget fédéral dans les années 1930 trouve son origine dans la nécessité de mettre fin à la Grande Dépression. Pour unir ses efforts dans une ambition commune, l’Europe devra peut-être se trouver confrontée à une grande cause nécessitant d’intervenir dans l’urgence, comme la lutte contre les effets des changements climatiques.

Quel que soit le chemin choisi, il est évident qu’il est temps d’aller vers plus d’Europe, et non moins d’Europe. Mon propos n’est pas d’assener une grande vérité, mais s’inscrit plutôt dans la pure tradition du fédéralisme. Lorsque les politiques nationales sont les plus efficaces pour obtenir des résultats, laissons les choses en l’état. Là, en revanche, où le meilleur moyen de répondre aux préoccupations légitimes du grand public est de travailler ensemble, nous avons besoin d’une Europe plus forte.

Pour nous Européens, travailler ensemble est le seul moyen, dans un monde globalisé, d’obtenir une véritable souveraineté, qui réponde aux aspirations de chacun en matière de sécurité et de prospérité^[6]. Comme l’a déclaré la chancelière Merkel, « nous, Européens, devons davantage prendre notre destin en main si nous entendons survivre en tant que communauté »^[7].

Travailler ensemble nous permet de protéger nos intérêts dans l’économie mondiale, de résister aux pressions exercées par les puissances étrangères, de façonner les règles mondiales pour qu’elles reflètent nos normes et de faire valoir nos valeurs auprès des entreprises multinationales. Des pays travaillant seuls ne peuvent pas parvenir au même résultat dans tous ces domaines. Dans un monde globalisé, c’est en la partageant que l’on reconquiert la souveraineté.

Admettre que nous devons exercer ce que le président Macron a appelé la « souveraineté européenne »^[8] ne signifie toutefois pas que nous disposons déjà des structures politiques nécessaires, même si nous sommes de plus en plus sensibilisés à l’idée qu’elles sont indispensables.

Cette tendance a émergé lors des dernières élections du Parlement européen, peut-être les premières à avoir principalement porté sur des questions européennes. Ceux-là mêmes qui visaient à ralentir l’intégration européenne le faisaient en contestant les institutions de l’UE plutôt qu’en rejetant catégoriquement leur légitimité.

Ce n’est qu’un début, mais cela montre que notre union évolue dans la bonne direction. Je suis convaincu qu’elle poursuivra sur cette voie, parce que, en définitive, c’est l’intérêt propre de chaque pays qui pose les jalons de notre route vers une souveraineté européenne.

Si nous avons pu en arriver là, c’est grâce aux accomplissements de nombreux Européens convaincus, dans leur pays et au niveau de l’Union européenne. Je voudrais saluer plus particulièrement les contributions de trois groupes.

Tout d’abord, le personnel de la BCE et des banques centrales nationales.

À de nombreuses reprises, au cours de la crise, la BCE s’est retrouvée en terre inconnue. Nous avons été confrontés à une situation économique inédite et extrêmement complexe, où de nouveaux défis apparaissaient à mesure que d’autres étaient réglés.

Ces années ont exigé beaucoup de vous et de vos familles. Mais elles resteront aussi dans nos mémoires, grâce à votre engagement, à la réussite des mesures que vous avez conçues et à la compétence dont vous avez fait preuve dans leur mise en œuvre, partout au sein de l’Eurosystème.

L’ensemble des responsables économiques à venir qui seront confrontés à des défis de même nature pourront désormais recourir à ces politiques. Tout le personnel de l’Eurosystème peut être fier de cet héritage. Je tiens donc à vous exprimer toute ma gratitude pour vos efforts remarquables pendant cette période à nulle autre pareille, au service de la BCE et, partant, de tous les Européens.

Le deuxième groupe auquel je souhaite rendre hommage est constitué de mes collègues, actuels et anciens, au sein du directoire et du Conseil des gouverneurs. Ces huit dernières années, vous avez adopté une série de mesures dans des circonstances exceptionnelles. Ces décisions ont pu s’appuyer sur votre engagement constant et inconditionnel envers notre mandat.

Vous avez fait preuve d’une détermination sans failles à remplir notre mandat tout en respectant ses limites, vous n’avez jamais renoncé. Vous pouvez être fiers de ce que vous avez accompli dans des conditions extrêmement difficiles, en sachant que vous avez contribué à améliorer le bien-être de nombreuses personnes.

Ce qui unit le Conseil des gouverneurs a toujours été, et sera toujours, bien plus fort que ce qui peut le diviser. Nous partageons tous le même attachement pour notre mandat et la même passion pour l’Europe. Je sais que cette conviction commune continuera de guider la BCE et l’Europe dans les années à venir.

Le troisième groupe est celui des dirigeants européens.

Nous avons eu à prendre des mesures qui ont pu, dans un premier temps, sembler controversées et dont les bienfaits ne sont apparus que progressivement. Notre détermination n’a jamais faibli, adossée au travail rigoureux du personnel de l’Eurosystème, nourrie par notre empathie pour nos concitoyens en souffrance et renforcée par la conviction que nos politiques amélioreraient leur condition.

Mais, pendant cette période, et particulièrement dans une union monétaire regroupant plusieurs pays, les dirigeants politiques qui ont su transcender les perspectives nationales dans leur évaluation de notre politique monétaire et qui ont embrassé la perspective de la zone euro tout en l’expliquant à leurs citoyens ont grandement contribué à notre indépendance.

Je suis reconnaissant que nous ayons eu de tels dirigeants en Europe, et je vous remercie pour la constance de votre soutien et de vos encouragements à travers la crise.

Monsieur le président Macron, monsieur le président Mattarella, madame la chancelière Merkel : vous nous avez apporté un soutien indéfectible au sein du Conseil européen et dans les instances internationales, alors que d’autres grandes banques centrales ont subi des pressions politiques de plus en plus audibles. Vous avez résisté avec vigueur aux incantations illibérales nous appelant à tourner le dos à l’intégration européenne.

Et, à des moments critiques, vous avez pris les mesures nécessaires à la sauvegarde de l’euro et à la protection de l’héritage qui nous a été laissé, celui d’une Europe unie, en paix et prospère.

Le moment est venu pour moi de passer la main à Christine Lagarde. J’ai toute confiance dans le fait que vous serez une excellente présidente de la BCE.

J’ai toujours inscrit mon action dans les contours du mandat que nous confie le traité, en totale indépendance et avec l’aide d’une institution qui est devenue une banque centrale moderne capable de relever tous les défis.

Occuper cette fonction a été un privilège et un honneur.

Je vous remercie.