Agenda 2013: die nächsten Schritte zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion

Rede von Jörg Asmussen, Mitglied des Direktoriums der EZB,
Rede beim Internationalen Club Frankfurter Wirtschaftsjournalisten,
Frankfurt am Main, 19. Dezember 2012

1. Einführung

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich freue mich sehr, heute Abend zu Ihnen sprechen zu dürfen. Vor knapp einem Jahr habe ich mein Amt als Mitglied des EZB-Direktoriums angetreten, und ich möchte auch deshalb die Gelegenheit zum Jahresende nutzen, um zu rekapitulieren, wie sich Europa in diesem Zeitraum verändert hat. Als ich im Januar 2012 meine Arbeit bei der Europäischen Zentralbank aufnahm, war die wirtschaftliche Lage düster:

Das erste längerfristige Refinanzierungsgeschäft mit dreijähriger Laufzeit hatte die Märkte zwar vorübergehend beruhigt, aber viele gut informierte Beobachter sahen ein sehr schwieriges Jahr auf uns zukommen. Die Diskussionen kreisten ständig um die Frage, wie wahrscheinlich ein Auseinanderbrechen des Euroraums sei.

Heute hingegen haben wir Grund für verhaltenen Optimismus, denn die Sorge vor katastrophalen Extremereignissen hat abgenommen. Dies ist teilweise auf Maßnahmen zurückzuführen, welche die EZB zur Gewährleistung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus ergriffen hat. In diesem Zusammenhang ist vor allem unser OMT-Programm zu nennen.

Aber auch die wichtigen Reformen in der „Governance“ des Eurogebiets haben zu dieser Entwicklung beigetragen. Am bedeutendsten ist hierbei die Erkenntnis der Euro-Länder, dass die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) ein unvollkommenes Projekt ist, das dringend vollendet werden muss.

Deshalb befasse ich mich in meiner Rede mit den erforderlichen Schritten hin zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion. Dabei werde ich mich insbesondere auf die Ergebnisse des Europäischen Rates der vergangenen Woche konzentrieren, wobei ich vorausschicken möchte, dass die Ratsschlussfolgerungen sicherlich keine endgültige Vision für die Währungsunion darstellt.

Sie sind zwangsläufig ein Kompromiss zwischen den verschiedenen Positionen der Staats- und Regierungschefs und spiegeln wider, was in der aktuellen politischen Lage realistisch ist. Gleichzeitig sind die Schlussfolgerungen – so hoffe ich – nach wie vor so ambitioniert, dass sie den Bürgern und Investoren Orientierung in Bezug auf die künftige Entwicklung des Euroraums geben.

Dementsprechend müssen wir uns die Vollendung der Währungsunion als zweistufigen Prozess vorstellen: Zum einen gibt es schnell umsetzbare Elemente, die bereits 2013 entscheidende Veränderungen im Euroraum bewirken können, und zum anderen Bausteine, an denen im Lauf des Integrationsprozesses – also mittelfristig – noch weiter gearbeitet werden muss. Widmen wir uns zunächst der ersten Phase und somit den zentralen Elementen für das kommende Jahr.

2. Zentrale Elemente für das Jahr 2013

Vollendung der Finanzmarktunion

Der wahrscheinlich wichtigste Aspekt, auf den sich der Europäische Rat bei seiner Tagung geeinigt hat, ist die Verpflichtung, eine echte Finanzmarktunion im Eurogebiet zu errichten. Dies wird 2013 aus drei Gründen von entscheidender Bedeutung sein:

Erstens ist ein stabiles und solides Bankensystem erforderlich, damit die Transmission der Geldpolitik wieder im gesamten Euroraum funktioniert und die niedrigen Zinsen der EZB auch den gesamten Euroraum erreichen.

Zweitens ist die Wiederherstellung des Vertrauens in den Finanzsektor, dessen Fundament das Bankensystem ist, der einzige Weg, um den fragmentierten Finanzmarkt zu reintegrieren und die Verflechtungen zwischen Banken und Regierungen aufzulösen.

Drittens tragen die Schaffung eines weniger risikoreichen Bankensystems und die Wiederherstellung des Kreditkanals maßgeblich dazu bei, das Wachstum im Euroraum 2013 wieder anzukurbeln.

Der Weg zu einem einheitlichen Aufsichtsmechanismus

Die in der vergangenen Woche erzielte Einigung der EU-Finanzminister auf einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus ist ein erster wichtiger Schritt hin zu einer echten Finanzmarktunion, doch er reicht für sich genommen nicht aus. Eine Finanzmarktunion muss einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus und einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus umfassen. Nur so kann sichergestellt werden, dass die Steuerzahler letztlich nicht für die Fehler des privaten Sektors einstehen müssen. Warum das so ist, möchte ich im Folgenden darlegen.

Banken, die „zu groß“ oder „zu stark verflochten“ sind, um auf nationaler Ebene in Konkurs zu gehen und somit einen Bail-Out zur bevorzugten Strategie werden lassen, würden auf europäischer Ebene von diesem Status nicht profitieren. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus wäre dank seiner rechtlichen Stellung, finanziellen Ausstattung und Unabhängigkeit in der Lage, wirtschaftlich lebensfähigen Banken das Fortbestehen zu ermöglichen und nicht-lebensfähige Banken zu schließen.

Außerdem könnte auf europäischer Ebene effektiver mit Banken umgegangen werden, die für eine Abwicklung im Rahmen grenzüberschreitender Zusammenarbeit „zu komplex“ sind, was bislang häufig ein frühzeitiges Einschreiten verhindert hat. Zum einheitlichen Abwicklungsmechanismus würde eine Behörde gehören, die Entscheidungen an sich ziehen und vorausschauend und schnell handeln könnte. Dies würde dazu beitragen, den Wert der Banken zu erhalten und den Steuerzahler zu entlasten.

Prinzipien für ein Eingreifen der öffentlichen Hand

Ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus kann Risiken für Steuerzahler allerdings nicht komplett beseitigen. Klar ist, dass Kosten, die im Zuge einer Abwicklung entstehen, zunächst vom Privatsektor getragen werden sollten, und zwar über einen durch Abgaben des Bankensektors finanzierten europäischen Abwicklungsfonds.

In einer echten Finanzmarktunion wird aber auch die öffentliche Hand auf europäischer Ebene eine Rolle spielen. In diesem Zusammenhang hat der Europäische Rat dazu aufgerufen, dass der Handlungsrahmen für eine direkte Bankenrekapitalisierung über den ESM zum ersten Halbjahr des kommenden Jahres fertig gestellt werden soll.

Mir ist bewusst, dass die Aussicht darauf, dass der ESM Banken direkt rekapitalisieren könnte, ernsthafte Bedenken hervorruft. Es besteht die Befürchtung, dass die europäischen Steuerzahler am Ende für die in den letzten Jahren angesammelten wertgeminderten Risikoaktiva zahlen müssen und die gegenseitige Unterstützung bei Problemen im Bankensektor zur Standardlösung wird.

Ich kann Ihnen jedoch versichern, dass diese Bedenken mit dem, was ich als die drei Grundprinzipien für eine Bankenrekapitalisierung auf europäischer Eben sehen würde, in Schach gehalten werden können.

Erstens muss Bankenrekapitalisierung auf europäischer Ebene mit Kontrolle auf europäischer Ebene einhergehen. Dies bedeutet, dass öffentliche Mittel nur dann freigegeben werden, wenn der einheitliche Aufsichtsmechanismus seine Arbeit aufgenommen hat und die Freigabe der Mittel an strenge Auflagen geknüpft ist.

Zweitens sollten nur Banken unterstützt werden, die systemrelevant sind oder die Finanzstabilität Europas ernsthaft gefährden und somit Auswirkungen auf das europäische Allgemeinwohl haben.

Drittens kann eine Bankenrekapitalisierung auf europäischer Ebene nur am Ende eines mehrstufigen Prozesses stehen, der die nachfolgenden Schritte umfasst:

• Zunächst müssen die Aktiva der Empfängerbanken von einer unabhängigen Stelle einer eingehenden wirtschaftlichen Bewertung unterzogen werden. Es muss aber tatsächlichen Kapitalbedarf ermittelt und Altlasten aufgedeckt werden.

• Anschließend müssen die Banken auf ihr Lebensfähigkeit hin geprüft werden. Nur wenn sie über ein profitables Geschäftsmodell verfügen ist es sinnvoll, ihnen zusätzliches Kapital zur Verfügung zu stellen. Ist dies nicht der Fall, müssen sie abgewickelt werden.

• Wenn die Fortführung des Bankbetriebes wirtschaftlich sinnvoll ist, müssen zunächst alle verfügbaren Mittel des privaten Sektors ausgeschöpft werden. Dies beinhaltet einen Bail-In der Aktionäre und Inhaber von Bankschuldverschreibungen sowie - und soweit nötig, den Einsatz des durch Beiträge der Banken finanzierten Abwicklungsfonds.

• Falls der Kapitalbedarf weiter nicht ausreichend gedeckt ist, sollte das Heimatland der betroffenen Bank herangezogen werden.

• Mittel der öffentlichen Hand auf europäischer Ebene, also des ESM, kämen nur im allerletzten Schritt und als letztes Mittel ins Spiel.

Diese Rangordnung unterstreicht: je stärker der europäische Abwicklungsmechanismus, desto geringer fallen die Kosten für den europäische Steuerzahler aus. Je stärker wir den Finanzsektor heranziehen, umso weniger müssen wir den Finanzsektor retten. Im Englischen würden wir sagen, je mehr bail -in, desto weniger bail- out. Das Beispiel der USA verdeutlicht, wie das funktionieren kann:

Der US-Einlagensicherungsfonds FDIC schloss während der Krise mehr als 400 Banken, ohne dass dies Kosten für die Steuerzahler verursachte. Diesen Standard – der allerdings nur mit einer echten Finanzmarktunion erreicht werden kann – sollten wir in Europa anstreben.

Eine abschließende persönliche Bemerkung zur institutionellen Verankerung von einheitlichem Abwicklungsmechanismus und Restrukturierungsfonds: Meines Erachtens wäre der ESM gut dafür geeignet, die Aufgaben des einheitlichen Abwicklungsmechanismus zu übernehmen und dem von den Banken finanzierten Restrukturierungsfonds einen institutionellen Rahmen zu bieten.

b) Aufbau einer echten Wirtschaftsunion

Das zweite zentrale Ergebnis des Europäischen Rates ist, dass die Stärkung der Wirtschaftsunion in den Fokus der Aufmerksamkeit gerückt ist. Künftig soll viel stärker als bislang das Augenmerk auf Erhalt oder Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Volkswirtschaften gelegt werden, damit sie im gemeinsamen Währungsraum prosperieren können. Die Bedeutung dieses Ziels für das Jahr 2013 kann nicht genug hervorgehoben werden, da es für die Ankurbelung des Wachstums und die Senkung der Arbeitslosigkeit entscheidend ist. Wir sehen einige Fälle, bei denen die rasche Umsetzung zielgerichteter Reformen sogar auf kurze Sicht eine große Wirkung zeigen könnte: Beispielsweise haben sich in Italien – trotz der Rezession – die Lohnstückkosten seit 2008 nur um 0,1% gegenüber dem Durchschnitt im Euroraum angepasst. Das liegt daran, dass viele Sektoren abgeschottet werden und die Löhne sich nicht an die geschwächte Produktivität anpassen. Italien braucht Gütermarktreformen, um seinen Wettbewerb zu stärken und die externe Wettbewerbsfähigkeit wieder herzustellen.

In Spanien kommt der Arbeitsmarkt nicht in Gang. Junge Menschen sind überproportional von Arbeitslosigkeit betroffen, da der zweigeteilte Arbeitsmarkt vor allem Personen mit einem festen Beschäftigungsverhältnis zugutekommt.

Um Arbeitsuchende in Beschäftigung zu bringen und stärkere Anreize für Neueinstellungen zu schaffen, sind Arbeitsmarktreformen erforderlich.

In den Ratsschlussfolgerungen wird für die Einleitung dieses dringend nötigen Reformprozesses ein dreifacher Ansatz vorgeschlagen:

Erstens, erneuerte Bemühungen zur Vollendung des Binnenmarkts mit einem Schwerpunkt auf der Öffnung des Dienstleistungssektors und der Steigerung der Mobilität von Arbeitskräften.

Zweitens, eine eingehende Prüfung der Arbeits- und Gütermärkte aller Euro-Länder im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit der Mitgliedschaft in der Wirtschafts- und Währungsunion.

Drittens, die Beseitigung der bei dieser Prüfung festgestellten Mängel durch das neue Konzept der „Reformverträge“. Auf dieses Konzept möchte ich nun etwas genauer eingehen:

Hinter den „Reformverträgen“ steckt die Idee, dass sich Länder zu bestimmten Strukturreformen verpflichten, die ihre Wettbewerbsfähigkeit unmittelbar positiv beeinflussen. Die Verpflichtung würde in einem rechtlich verbindlichen Vertrag formal festgehalten. Dieser Vertrag hätte eine Laufzeit von mehreren Jahren und würde – zur Steigerung der nationalen Akzeptanz – von der nationalen Regierung vorgeschlagen und vom nationalen Parlament gebilligt werden. Bei Einhaltung der Vertragsbestimmungen würden finanzielle Hilfen von der europäischen Ebene geleistet.

Diese würde dazu dienen, Kosten abzufedern, die durch Strukturreformen bedingt sind. Ein konkretes Beispiel hierfür wären Umschulungsmaßnahmen für Arbeitsuchende.

Was sind die Vorteile dieses Ansatzes im Vergleich zum Status quo? Meiner Ansicht nach gibt es drei Vorteile, wenngleich sie sehr stark davon abhängen, wie das Konzept letztlich umgesetzt wird.

Erstens könnten die Maßnahmen als Teil einer konzertierten nationalen Reformagenda wahrgenommen werden, und nicht als von Brüssel verordnete Auflagen im Kontext von EU-Verfahren wie dem Europäischen Semester.

Zweitens bestünde die Möglichkeit, die Reformverpflichtungen in den Verträgen präziser, messbarer und rechtsverbindlicher zu gestalten als unter bestehenden Verfahren. Dieser Effekt würde jedoch schnell verpuffen, wenn durch die Reformverträge einfach ein weiteres bürokratisches Verfahren entstünde.

Drittens – und dies ist vielleicht der wichtigste Aspekt – könnten die Verträge aufgrund ihrer mehrjährigen Laufzeit tiefer greifende Reformen ermöglichen, als dies im Rahmen bestehender Verfahren möglich ist. Laut einigen aktuellen Studien gründet Wettbewerbsfähigkeit nicht allein auf Flexibilität, sondern ist auch eng mit Governance-Strukturen verbunden. Unserer Meinung nach besteht eine eindeutige Korrelation zwischen der Wirtschaftsleistung eines Landes und seinem Ranking in Governance Indizes, wie sie u. a. vom Weltwirtschaftsforum und Transparency International veröffentlicht werden. Wenn die Verträge richtig angewendet werden, bieten sie die Gelegenheit, gründlich und tiefgreifend vorzugehen und diese grundlegenden Hindernisse für die Wettbewerbsfähigkeit in Angriff zu nehmen.

Um einen „Konstruktionsfehler“ der Währungsunion zu korrigieren – nämlich, dass die Konvergenzkriterien keine strukturellen Vorgaben für den Beitritt zum Euro-Währungsgebiet enthielten, weshalb die Strukturpolitik hauptsächlich in der Verantwortung der einzelnen Länder verblieb – ist die Schaffung einer stärkeren Wirtschaftsunion auf Basis der eben genannten Punkte vonnöten.

3. Bereiche, in denen künftig weitere Fortschritte erzielt werden müssen

Wie steht es um jene Bausteine der Reformagenda, die in den Ratsschlussfolgerungen diesmal nicht angesprochen wurden und an denen künftig noch gearbeitet werden muss?

Der wichtigste Bereich ist das Teilen von Souveränität auf der europäischen Ebene. Die Bedeutung von glaubwürdigen Politiken trat während der Krise klar zutage. Die Märkte haben Länder ohne eine glaubwürdige Politik während des Abschwungs gezwungen, die Konsolidierung schneller voranzutreiben als andere Staaten. Grund hierfür war, dass die Märkte nicht darauf vertrauten, dass diese Staaten in wirtschaftlich guten Zeiten ausreichende Überschüsse oder Wachstumsraten erzielen können, um ihre Verschuldung abzubauen und eine langfristige Tragfähigkeit ihrer Finanzen zu gewährleisten.

Paradoxerweise führte das Nichtvorhandensein externer Drucks in Bezug auf die Haushalts- und Wirtschaftspolitik dazu, dass Länder in diesen Bereichen beträchtliche faktische Verluste ihrer Souveränität hinnehmen mussten. Dementsprechend müssen die Länder jetzt mehr Souveränität auf europäischer Ebene teilen, um nationale Souveränität wiederzuerlangen.

Wenn die Entscheidungsfindung auf und mit der europäischen Ebene geteilt wird, können die Mitgliedsstaaten ihre Glaubwürdigkeit gegenüber Anlegern wiedergewinnen und gleichzeitig die Richtung der Politik mitbestimmen. Letztlich bedeutet dies, dass man über die Maastrichter Maxime der nationalen Verantwortung für die Haushalts- und Strukturpolitik hinausgeht und sich auf Arbeitsweisen und Entscheidungsstrukturen in Europa verpflichtet, die effektiv sind und die beispielsweise Eingriffe seitens Europas zur Vermeidung unsolider nationaler Haushalte ermöglichen.

Das Teilen von Souveränität wird eine Reihe weiterer Änderungen in der Governance des Euroraums mit sich bringen.

Zum einen werden zur effektiven Ausübung von Souveränität starke Institutionen benötigt. Das setzt eine Stärkung der Eurogruppe voraus. Zum anderen müssen diese europäischen Institutionen ausreichend demokratisch legitimiert sein. Dafür muss wiederum die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger am politischen Entscheidungsfindungsprozess in Europa, insbesondere über das Europäische Parlament, gestärkt werden.

Wichtig ist mir folgendes zu betonen: auch wenn ich mir ehrgeizigere Ergebnisse des Europäischen Rats gewünscht hätte, sind diese Überlegungen nicht als Kritik gedacht. Vielmehr sollen sie als Orientierung für die künftige Weiterentwicklung dienen.

Sie müssen in den kommenden Jahren im Lauf des Integrationsprozesses weiter ausgearbeitet werden. Mittelfristig ist hierfür eine Änderung des Vertrags notwendig, damit die Wirtschafts- und Währungsunion umfassend vollendet werden kann.

4. Schlussfolgerung

Vor einem Jahr war die Zukunft des Euroraums ungewiss, doch wie sich herausgestellt hat, lagen die damaligen Schwarzmaler falsch. Jetzt, ein Jahr später, hat Europa seine Handlungsfähigkeit unter Beweis gestellt, und wir haben damit begonnen, das Eurogebiet auf einen überzeugenderen Weg zu bringen.

Nun kommt es entscheidend darauf an, dass wir im nächsten Jahr den eingeschlagenen Weg weiter verfolgen und für die Währungsunion jene Institutionen schaffen, die für ihre Weiterentwicklung notwendig sind. Die Schaffung einer echten Finanzmarktunion und die Stärkung der Wirtschaftsunion muss 2013 unsere oberste Priorität sein. Die Tatsache, dass sich die Finanzmärkte etwas beruhigt haben, sollte nicht davon ablenken, dass die grundlegenden Herausforderungen des Euroraums dringend angegangen werden müssen.

Außerdem sollten wir bei bereits erreichten Zielen keine Rückschritte machen.

Die Umsetzung des Fiskalpakts und die Verabschiedung der im „Two Pack“ zusammengefassten Gesetzesinitiativen sind 2013 für die Stärkung des haushaltspolitischen Rahmens von grundlegender Bedeutung. Wir sollten das Erreichte nicht dadurch untergraben, dass wir uns erneut auf Diskussionen über „gute“ und „schlechte“ Defizite, beispielsweise durch Ausnahmeregelungen für öffentliche Investitionen einlassen. Alle Defizite müssen über die Finanzmärkte finanziert werden und erhöhen den öffentlichen Schuldenstand – und das ist genau das Gegenteil von dem, was wir im kommenden Jahr brauchen.

Die Fokussierung auf 2013 bedeutet jedoch nicht, dass wir den Blick für das Ganze verlieren dürfen.

Es ist durchaus aufschlussreich, wie wenig die Märkte auf die Debatte über die „fiskalische Klippe“ in den USA reagieren, während eine vorgezogene Neuwahl in Italien sie in helle Aufregung versetzt.

Mit der Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion wollen wir sicherstellen, dass die grundlegende Funktionsweise des Eurogebiets von Ereignissen in einzelnen Ländern unberührt bleibt, weil die Souveränität von starken gemeinsamen Institutionen ausgeübt wird – und der Zeithorizont dieser Institutionen länger ist als jener der Politik. Eben das hatte Jean Monnet im Sinn, als er sagte:

„Rien n`est possible sans les hommes, rien n`est durable sans les institutions. “

„Nichts ist möglich ohne die Menschen, nichts ist dauerhaft ohne Institutionen.“

Diese Worte gelten heute mehr denn je.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.