Zur Rolle von Strukturreformen für die Geldpolitik

Vortrag von Dr. Willem F. Duisenberg, Präsident der Europäischen Zentralbank, anlässlich der Tagung des Vorstandes der Deutschen Bundesbank in Berlin, 10. Juni 2003

Es ist eine Ehre für mich als Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB), anlässlich der auswärtigen Sitzung des Vorstands der Deutschen Bundesbank in Berlin zu den Vorstandsmitgliedern und ihren Gästen zu sprechen. Tatsächlich ist es das erste Mal, dass ich mich bei einem offiziellen Anlass an den Vorstand einer nationalen Zentralbank des Euroraums wende.

Heute Abend möchte ich zwei Themen ansprechen. Das erste ist – angesichts meiner Zuhörer nahe liegend – die Entwicklung des Eurosystems, d. h. des Zentralbankensystems für den Euroraum, bestehend aus der EZB und den nationalen Zentralbanken der Länder, die den Euro eingeführt haben. Dann werde ich einige Worte über Strukturreformen und ihre Wechselwirkungen mit der Geldpolitik sagen – ein aktuelles Thema, das übrigens auch mir persönlich sehr wichtig ist. Dem Reformprozess auf Güter-, Kapital- und Arbeitsmärkten kommt im Euroraum eine besondere Bedeutung zu, da er dazu beiträgt, wichtige Rahmenbedingungen für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik zu schaffen. Zum einen unterstützen Reformbemühungen auf diesem Gebiet das langfristige Wirtschaftswachstum, zum anderen tragen sie dazu bei, Lohn- und Preisdruck abzubauen. Beides hilft der Geldpolitik, ihren Stabilitätsauftrag effizient und mit geringer Verzögerung wahrzunehmen. Darüber hinaus ist eine flexiblere Wirtschaft eher in der Lage, externe Schocks zu verarbeiten. Es ist daher wichtig zu analysieren, welche Fortschritte bisher bei der Umsetzung der Reformagenda im Euroraum erzielt wurden, welche Schritte noch unternommen werden müssen und welche Auswirkungen sich daraus für die Geldpolitik ergeben.

Nun könnten Sie fragen, inwieweit diese beiden Themen, die Entwicklung des Eurosystems und Strukturreformen, miteinander verbunden sind. In einem gewissen Maße ist auch das Eurosystem noch in einem Prozess der Strukturreform begriffen. Da es ein relativ junges Zentralbankensystem ist, befinden sich seine Bestandteile noch in der Anpassung an die neue Situation: die Zentralisierung der geldpolitischen Beschlussfassung und ein hohes Maß an Harmonisierung und Koordinierung in anderen Bereichen, wie es der Vertrag vorsieht.

Lassen Sie mich Ihnen meine Vorstellung davon erläutern, wie sich das Eurosystem entwickeln könnte - oder vielleicht sollte -, wobei mir voll bewusst ist, dass dieser Prozess unweigerlich einige Zeit dauern wird.

Ich denke, das Eurosystem ist vergleichbar mit einem Rad; die EZB ist die Nabe, und die nationalen Zentralbanken bilden die Speichen. Und wie Sie wissen, kann ein Rad nur funktionieren, wenn beides vorhanden ist. Was wären nun die Elemente eines "idealen" Zentralbankensystems für den Euroraum?

Die EZB als Nabe des Systems sollte, wie ich meine, den Prozess der Beschlussfassung vorbereiten, der in den Beschlussorganen der EZB und des Systems konzentriert ist. Außerdem sollte sie darüber wachen, dass die gefassten Beschlüsse eingehalten werden, und die Tätigkeiten des Systems insgesamt koordinieren.

Meiner Ansicht nach sollten die Geschäfte des Systems vor allem durch die nationalen Zentralbanken getätigt werden, wie es der Vertrag vorsieht. Da nach wie vor Unterschiede zwischen den Strukturen der Finanzmärkte sowie den rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen bestehen, ist eine vollständige Zentralisierung der Geschäfte auf europäischer Ebene nicht abzusehen. Am besten kann das System seinen Kunden noch immer durch eine dezentrale Organisation dienen. Andererseits dürfte eine vollständige Duplizierung der Zentralbankaktivitäten bei allen nationalen Zentralbanken des Eurosystems auch nicht effizient sein, insbesondere wenn man an die potenzielle Erweiterung des Euroraums durch die Beitrittsländer denkt, auch wenn diese noch nicht direkt bevorsteht. Daher dürfte es der beste Weg sein, die Geschäfte innerhalb einer Untergruppe von Zentralbanken zusammenzufassen und zu koordinieren, um dem System und seinen Kunden insgesamt zu dienen. Ein Beispiel für diesen so genannten "dritten Weg" ist der Beschluss des EZB-Rats zur zweiten Generation des vom Eurosystem betriebenen Echtzeit-Brutto-Überweisungssystems TARGET.

Einigen Kritikern mag die dezentrale Organisation des Eurosystems als ineffizient erscheinen. Diese Ansicht teile ich ganz entschieden nicht. Ich bin überzeugt, dass der Erfolg der Euro-Bargeldumstellung teilweise den dezentralen, wenn auch eng koordinierten öffentlichen Informationskampagnen der nationalen Zentralbanken zu verdanken ist. Darüber hinaus spielen nationale Zentralbanken eine sehr wichtige Rolle darin, der Öffentlichkeit die geldpolitischen Maßnahmen des Systems zu vermitteln, da sie den jeweiligen kulturellen Hintergrund berücksichtigen und diese Maßnahmen im Zusammenhang mit den nationalen Politiken und Rahmenbedingungen darstellen können. Die Effizienz des Systems ist allerdings wichtig – und wir sollten uns um sie bemühen –, aber nicht auf Kosten der Qualität unserer Dienstleistungen, die letztlich darüber entscheiden, in welchem Maße das System die Aufgabe erfüllt, die ihm der Vertrag zuweist.

Andere Kritiker finden, die Errichtung der EZB habe die nationalen Zentralbanken um ihre Aufgaben gebracht, sodass es in vielen von ihnen zu strukturellen und organisatorischen Veränderungen kam. Nun trifft es zwar zu, dass die nationalen Zentralbanken sich an ihre neue Rolle im Kontext der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) anpassen müssen, doch meiner Überzeugung nach haben die Errichtung der EZB und die Einführung des Euro die Arbeitslast der nationalen Zentralbanken nur erhöht, insbesondere durch den größeren Koordinationsbedarf auf europäischer Ebene. Dass sich viele nationale Zentralbanken in einem Umstrukturierungsprozess befinden, ist meines Erachtens auf andere externe Entwicklungen zurückzuführen – zum Beispiel Veränderungen im Bargeldkreislauf, die sich auf die Filialnetze der Zentralbanken auswirken, technische Entwicklungen, Entwicklungen an den Finanzmärkten und die Notwendigkeit, effizienter zu arbeiten. Anders gesagt: Diese Umstrukturierungsprozesse wären wahrscheinlich ohnehin unvermeidbar gewesen, mit oder ohne WWU.

Schließlich – und hiermit komme ich auf die Strukturreformen, mein übergreifendes Thema heute Abend, zurück – besteht meines Erachtens keine Notwendigkeit für eine Änderung der dezentralen Struktur des Eurosystems, wie der Vertrag sie festlegt, auch wenn die Bestandteile des Eurosystems noch in der Anpassung begriffen sind.

Ich komme nun zu Strukturreformen in einem größeren Zusammenhang, die auch allgemein bekannter sind: Strukturreformen im Kontext des Funktionierens der Wirtschaft im Euroraum.

Seit der Einführung des Europäischen Binnenmarktes 1992 haben die Länder des Euroraums und der EU wichtige Fortschritte bei der Umsetzung von Strukturreformen auf Güter-, Kapital- und Arbeitsmärkten erreicht. Trotzdem bleiben Hindernisse bestehen, die noch abgebaut werden müssen, um ein flexibles Funktionieren dieser Märkte im Euroraum zu garantieren. Dabei sollten sich die noch umzusetzenden Reformen nicht nur auf eine größere Marktflexibilität innerhalb der einzelnen Länder des Euroraums konzentrieren, sondern auch dazu beitragen, die Waren- und Faktorströme zwischen den Ländern von unnötigen Fesseln zu befreien.

Kommen wir nun zu den Fortschritten, die in allen diesen Bereichen zu verzeichnen sind.

Was die Arbeitsmärkte angeht, mahnt die EZB schon seit längerem, dass hier das Reformtempo in einigen Ländern deutlich erhöht werden muss, um bestehende Ungleichgewichte – wie die hohe Arbeitslosigkeit oder die niedrige Erwerbstätigenquote – zu beseitigen. Um eine weitere Verfestigung dieser Ungleichgewichte zu verhindern, besteht hier dringender Handlungsbedarf, schon im Hinblick auf den kommenden Aufschwung, dessen Stärke unter anderem auch von einer flexiblen Reaktion der Arbeitsmärkte abhängt.

Dabei werden sowohl Arbeitsangebot als auch Arbeitsnachfrage von den Steuer- und Abgabensystemen sowie den Sozialversicherungssystemen in einigen Euro-Ländern beeinträchtigt. Auf der einen Seite enthalten diese Systeme häufig nur geringe Anreize zur Arbeitsaufnahme für Geringverdiener. Auf der anderen Seite belasten hohe Lohnzusatzkosten die Arbeitsnachfrage. Dabei wird der demographische Wandel, der angefangen hat, sich in fast allen Euro-Ländern zu vollziehen, eine zusätzliche Last auf die bestehenden Sozialversicherungssysteme legen. Die anstehenden Reform-anstrengungen sollten daher ein besonderes Gewicht auf Rentenreformen und eine Anpassung der Gesundheitssysteme legen.

Darüber hinaus bergen Arbeitsschutzmaßnahmen und zentralisierte Lohnverhandlungs-systeme die Gefahr, dem Arbeitsmarkt zusätzliche Bürden aufzuerlegen und seine flexible Anpassung an veränderte ökonomische Rahmendaten zu verhindern. Weiterhin erlauben Regelungen zu Mindestlöhnen und Flächentarifverträge häufig keine ausreichende regionale Differenzierung. Dies wäre jedoch wichtig, um auf etwaige unterschiedliche regionale Entwicklungen zu reagieren. Hier müssen die Euro-Länder bestrebt sein, neben sozialen Überlegungen auch der ökonomischen Effizienz auf Arbeitsmärkten zu mehr Gewicht zu verhelfen.

Neben Arbeitsmarktreformen können aber auch Reformen auf den Kapitalmärkten einen wichtigen Beitrag zur Flexibilisierung der Märkte des Euroraums leisten. Eine weitere Integration der nationalen Kapitalmärkte hin zu einem wirklich europäischen Finanzmarkt würde einen wichtigen Beitrag liefern bei der Absicherung gegen länder-spezifische Schocks. Darüber hinaus trägt ein weiterer Abbau von Marktbeschränkungen im Finanzmarkt zur größeren Verfügbarkeit von Risikokapital gerade für innovative Unternehmen bei und generell zu einer Reduzierung der Finanzierungskosten für produktive Investitionen. Außerdem sollten weitere Anstrengungen unternommen werden, um Auslandsinvestitionen in den Euroraum zu fördern und so zusätzliches Kapital anzuziehen, das auch einen verstärkten Technologietransfer fördern würde.

Zusätzlich zu Reformen auf Faktormärkten müssen auch verstärkt Anstrengungen unternommen werden, um immer noch bestehende Hürden auf Gütermärkten abzubauen. Hier haben die Länder der Europäischen Union beachtliche Fortschritte aufzuweisen, vor allem in den Netzwerkindustrien – wie etwa bei der Telekommunikation, aber auch im Elektrizitätssektor – die jahrzehntelang von staatlichen Monopolen und strikten Zugangsbeschränkungen gekennzeichnet waren. Seit Beginn der Neunziger Jahre wurden in umfangreichem Maße staatliche Unternehmen privatisiert und Markteintrittsbarrieren gesenkt. In einigen Ländern sind der Privatisierungsprozess und die Marktöffnung in diesem Berreich sogar schon fast vollständig abgeschlossen. Allerdings gilt dies noch nicht für alle Länder und alle Sektoren. Zudem bleiben noch wichtige Hürden bestehen, die einem weiteren Abbau des Preisdrucks entgegenstehen. So werden zum Beispiel staatliche Subventionen und Sonderförderungen für einzelne Sektoren nur langsam abgebaut.

Darüber hinaus müssen verstärkt Anstrengungen in einigen Ländern des Euroraums unternommen werden, ihre technologische Basis auszubauen und zu verbreitern. Vor allem im Vergleich mit den USA wird deutlich, dass ein verstärkter Zugang zu Hochtechnologieindustrien wie den neuen Informations- und Kommunikationsindustrien notwendig ist, um den Produktivitätsfortschritt zu beschleunigen. Die relativ niedrigen Ausgaben für Forschung und Entwicklung in einigen Ländern des Euroraums und Ineffizienzen in den universitären und Berufsbildungssystemen stellen dabei wichtige Hürden für private Investoren in diesen Industrien dar. Reformen in diesem Bereich sollten vor allem auf das allgemeine Unternehmensumfeld abstellen und dabei etwa bürokratische Hürden für Wissenstransfer abbauen oder die Beteilung an universitärer Ausbildung erhöhen.

Schliesslich müssen die Anstrengungen verstärkt werden, Beschränkungen für Handel und Faktorströme innerhalb des Euroraums weiter zu reduzieren. Hier besteht weiterhin Handlungsbedarf, damit sich Resourcen nicht nur innerhalb eines Landes frei bewegen können, sondern auch in anderen Ländern des Euroraums. Das erfordert einen weiteren Abbau bürokratischer Hürden und – wo erforderlich – eine Harmonisierung bestehender Regelungen, vor allem was den Dienstleistungsbereich betrifft.

Strukturreformen auf Kapital-, Arbeits- und Gütermärkten nehmen einen wichtigen Platz ein für den Erfolg der Währungsunion und die langfristige wirtschaftliche Entwicklung des Euroraums.

Zum einen spielen Strukturreformen eine wichtige Rolle bei der Bestimmung des langfristigen Wirtschaftswachstums, das vor allem durch die Effizienz mikroökonomischer Beziehungen beeinflusst wird. Eine hohe Innovationsrate und eine schnelle Ausbreitung des technischen Fortschritts in allen Teilen der Wirtschaft der Euro-Länder unterstützt das langfristige Wachstum, ohne dabei zu inflationären Tendenzen beizutragen.

Darüber hinaus erhöht eine flexiblere Wirtschaft die Geschwindigkeit, mit der sich die Euro-Länder an wirtschaftliche Schocks anpassen. Während eine stark reglementierte Wirtschaft dazu neigt, sich auf Einwirkungen von außen nur mit großer Verzögerung anzupassen und dabei relativ stärker auf negative als auf positive Einflüsse zu reagieren, werden dieselben Schocks bei flexiblen Märkten wesentlich schneller und mit geringeren Kosten – wie etwa einem Anstieg der Arbeitslosigkeit oder Wachstumsverlusten – verarbeitet.

Schließlich darf nicht vergessen werden, dass die Preis- und Inflationsentwicklung wesentlich von den Wettbewerbsbedingungen auf Arbeits- und Gütermärkten abhängt: ein verstärkter Wettbewerb auf diesen Märkten erlaubt auch niedrigere relative Preise und einen verminderten Lohn- und Preisdruck. Dies ist vor allem in den weniger stark dem internationalen Wettbewerb ausgesetzten Dienstleistungsindustrien wichtig, die einen Hauptteil wirtschaftlicher Aktivität im Euroraum darstellen: Hier können Strukturreformen zu einem weiteren Abbau des Preisdrucks beitragen und damit gleichzeitig Bedingungen für eine moderate Lohnentwicklung schaffen.

Zusammengenommen fördern also Strukturreformen ein langfristiges wirtschaftliches Umfeld, das durch hohe Produktivitätszuwächse und geringe Inflationsraten gekennzeichnet ist und damit einen wesentlichen Beitrag für eine erfolgreiche stabilitätsorientierte Geldpolitik darstellt.

Neben Auswirkungen für die Realwirtschaft können Strukturreformen auch sehr bedeutende Konsequenzen für die Transmission der Geldpolitik haben, die der Preisstabilität verpflichtet ist. Zum einen werden Zinsveränderungen in rigideren Volkswirtschaften mit größerer Verzögerung an die Preise weitergegeben. Zum anderen können strukturelle Hindernisse dazu führen, dass das Stabilitätsziel der Geldpolitik die erhofften wirtschaftlichen Effizienzgewinne nicht in vollem Ausmaß hervorbringt. Diese können nur realisiert werden, wenn Strukturreformen eine flexiblere wirtschaftliche Anpassung an veränderte Rahmendaten ermöglichen.

Darüber hinaus hat die Anpassungsfähigkeit der Länder des Euroraums auch Auswirkungen auf die Verarbeitung von dauerhaften, asymmetrischen Schocks. Da es mit dem Beitritt zum Euroraum für diese Länder nicht mehr möglich ist, auf solche Schocks mit Geld- oder Wechselkurspolitik zu reagieren, können sie nur durch eine Reallokation von Ressourcen innerhalb der Länder des Euroraums aufgefangen werden. Bei anhaltenden Preis- und Lohnrigiditäten und Hemmnissen für Faktorströme innerhalb des Euroraums können diese Schocks hingegen zur Reduzierung des langfristigen Wachstums und einem Anstieg der Arbeitslosigkeit führen.

In diesem Zusammenhang sollte auch auf das enge Zusammenspiel von Rigiditäten auf Kapital-, Arbeits- und Gütermärkten hingewiesen werden, die sich gegenseitig verstärken können. Diese gegenseitigen Abhängigkeiten bewirken, dass Strukturreformen auf einem der Märkte Auswirkungen auf das Funktionieren des anderen haben. So kann beispielsweise der Abbau von Marktbarrieren auf Gütermärkten auf Dauer zu einem verstärkten Beschäftigungswachstum führen. Auf der anderen Seite unterstützen Anstrengungen auf dem Arbeitsmarkt, das Qualifikationsniveau zu steigern, das Innovationspotenzial und damit das Produktivitätswachstum. Daher ist es wichtig herauszustellen, dass nur ein umfassendes Reformprogramm die notwendigen Vorausetzungen dafür schaffen kann, dass der Euroraum eine verstärkte wirtschaftliche Dynamik findet.

Zum Schluss möchte ich die Entscheidungsträger der Wirtschaftspolitik im Euroraum ansprechen. Ich bin überzeugt, dass die Aktivität der Wirtschaft im Euroraum nur durch tief greifende und fortschreitende Strukturreformen auf ein strukturell höheres Niveau gehoben werden kann. Der einzige Beitrag, den die Geld- und Finanzpolitik dazu leisten kann, ist die Gewährleistung eines stabilen makroökonomischen Umfelds, und das bedeutet Preisstabilität und gesunde Staatsfinanzen. Darüber hinaus steht und fällt die Fähigkeit sowohl der Geld- als auch der Finanzpolitik, wirksam für makroökonomische Stabilität zu sorgen, wie gesagt mit dem Funktionieren der Wirtschaft im Euroraum, und diese kann nur durch Strukturreformen verbessert werden. Anders ausgedrückt: Strukturreformen erhöhen nicht nur das Potenzial der Wirtschaft im Euroraum, sie erleichtern auch die Geld- und die Finanzpolitik.

Zu meiner Freude haben einige Länder im Euroraum begriffen, dass die einzige Möglichkeit, dem derzeitigen Konjunkturrückgang zu begegnen, in Strukturreformen liegt, um das Funktionieren der Wirtschaft zu stärken. Ich begrüße die Bemühungen der Regierungen dieser Länder sehr und hoffe aufrichtig, dass andere ihrem Beispiel folgen.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.