Denne version af konvergensrapporten indeholder ikke alle kapitler.
Den fulde rapport er tilgængelig på engelsk på ECB's hjemmeside.

1 Indledning

Denne konvergensrapport er udarbejdet på baggrund af en anmodning om en landeundersøgelse, som Bulgarien indgav den 25. februar 2025. Med udarbejdelsen af denne rapport opfylder ECB sit krav i henhold til artikel 140 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (i det følgende benævnt "traktaten") om at aflægge rapport til Rådet for Den Europæiske Union (EU-Rådet) på anmodning af en EU-medlemsstat med dispensation "om de fremskridt, som medlemsstaterne med dispensation har gjort med opfyldelsen af deres forpligtelser med hensyn til virkeliggørelsen af Den Økonomiske og Monetære Union".^[1] Det samme mandat er givet til Europa-Kommissionen, som også har udarbejdet en rapport, og begge rapporter forelægges parallelt for EU-Rådet. Denne rapport dækker kun Bulgarien: De andre medlemsstater med dispensation, dvs. Tjekkiet, Ungarn, Polen, Rumænien og Sverige, bliver undersøgt i den næste regelmæssige konvergensrapport i 2026. Danmark, som har en særlig status, bliver ikke dækket af 2026-rapporten, medmindre landet anmoder om det.^[2]

ECB gør i denne rapport brug af den samme struktur som i tidligere konvergensrapporter. Den undersøger, om der er opnået en høj grad af vedvarende økonomisk konvergens i Bulgarien, om den nationale lovgivning er forenelig med traktaterne og protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (i det følgende benævnt "ESCB-statutten"), og om de lovbestemte krav er opfyldt for, at Българска народна банка (Bulgariens nationalbank) kan blive en integreret del af Eurosystemet.

Undersøgelsen af den økonomiske konvergensproces afhænger i høj grad af den underliggende statistiks kvalitet og integritet. Indsamlingen og indberetningen af statistik, især over de offentlige finanser, må ikke ligge under for politiske hensyn eller indblanding. EU-medlemsstaterne er blevet opfordret til at prioritere kvaliteten og integriteten af deres statistik højt og til at sikre, at indsamlingen af statistik er underlagt et effektivt kontrolsystem, samt at minimumsstandarder på statistikområdet overholdes. Disse standarder er yderst vigtige for at styrke de nationale statistiske kontorers uafhængighed, integritet og ansvarlighed og for at medvirke til at understøtte tilliden til kvaliteten af statistikkerne over de offentlige finanser (se kapitel 5).

Fra 4. november 2014 skal alle EU-medlemsstater, hvis dispensation ophæves, også deltage i Den Fælles Tilsynsmekanisme, FTM, senest pr. den dato, de indfører euroen.^[3] Fra denne dato gælder alle FTM-relaterede rettigheder og forpligtelser for det pågældende land. Det er derfor yderst vigtigt, at de foretager de nødvendige forberedelser. Navnlig er banksystemet i enhver medlemsstat, som tilslutter sig euroområdet og dermed FTM, genstand for en omfattende vurdering.^[4] Bulgarien er i øjeblikket den eneste medlemsstat, som deltager i FTM under det tætte samarbejde, der er etableret med ECB som en del af landets forpligtelse til at tilslutte sig banksamarbejdet og valutakursmekanismen (ERM II) samtidig.^[5] Rammerne for det tætte samarbejde med den bulgarske nationalbank trådte i kraft den 1. oktober 2020, efter at de nødvendige tilsynsmæssige og lovgivningsmæssige forudsætninger var opfyldt. På denne dato overtog ECB ansvaret for i) direkte tilsyn med Bulgariens signifikante institutioner, ii) de fælles procedurer for alle enheder under tilsyn og iii) overvågning af mindre signifikante institutioner, som fortsat er under tilsyn fra de nationale tilsynsmyndigheders side. ECB’s banktilsyn og den bulgarske nationalbank arbejdede meget tæt sammen for at sikre en smidig integration af den kompetente nationale myndighed i SSM.^[6]

Denne rapport er opbygget som følger. I kapitel 2 beskrives de rammer, der er anvendt i forbindelse med vurderingen af økonomisk og juridisk konvergens. Kapitel 3 indeholder et lande-resumé, som viser de vigtigste resultater af undersøgelsen af økonomisk og juridisk konvergens i Bulgarien. Kapitel 4 undersøger mere detaljeret, hvordan status er for den økonomiske konvergens i Bulgarien. Kapitel 5 indeholder en oversigt over konvergensindikatorerne og de statistiske metoder, der er brugt til at beregne dem. Endelig undersøges det i kapitel 6, om Bulgariens nationale lovgivning, herunder vedtægterne for den bulgarske nationalbank, er forenelig med traktatens artikel 130 og 131.

2 Rammer for analysen

2.1 Økonomisk konvergens

Med henblik på at vurdere den økonomiske konvergens i EU-medlemsstater, der ønsker at indføre euroen, anvender ECB fælles rammer i analysen. Disse fælles rammer, som konsekvent er blevet anvendt i alle Det Europæiske Monetære Instituts, EMI, og ECB's konvergensrapporter, er for det første baseret på traktatens bestemmelser og ECB's anvendelse heraf med hensyn til prisudvikling, offentlig saldo og gældskvoter, valutakurser og langfristede rentesatser samt andre faktorer af relevans for økonomisk integration og konvergens. For det andet er de baseret på en række supplerende bagudrettede og fremadrettede økonomiske indikatorer, som anses som nyttige i forbindelse med en nærmere vurdering af konvergensens varige karakter. Nogle elementer i rammerne er blevet forbedret med tiden. Undersøgelsen af den pågældende medlemsstat på grundlag af alle disse faktorer giver også vigtige oplysninger, som er med til at sikre, at statens integration i euroområdet vil forløbe uden større vanskeligheder. Boks 1 til 5 nedenfor beskriver de juridiske bestemmelser og giver metodologiske detaljer om ECB's anvendelse af disse bestemmelser.

Denne konvergensrapport bygger på principperne i tidligere rapporter udgivet af ECB for at sikre kontinuitet og ligebehandling. ECB (og før den, EMI) anvender især en række vejledende principper i forbindelse med anvendelsen af konvergenskriterierne. For det første fortolkes og anvendes de enkelte kriterier meget konsekvent. Rationalet bag dette princip er, at kriterierne hovedsageligt skal sikre, at det kun er medlemsstater med økonomiske forhold, som medvirker til at fastholde prisstabiliteten og sammenhængskraften i euroområdet, der kan være en del af det. For det andet udgør konvergenskriterierne en sammenhængende og integreret pakke, og det er nødvendigt, at alle kriterierne er opfyldt. Traktaten sidestiller kriterierne og angiver ikke noget hierarki. For det tredje skal konvergenskriterierne opfyldes på grundlag af faktiske data snarere end prognoser. For det fjerde skal anvendelsen af konvergenskriterierne være konsekvent, gennemsigtig og ukompliceret. Desuden er holdbarhed en afgørende faktor, når opfyldelsen af konvergenskriterierne vurderes, fordi konvergenskriterierne skal opfyldes løbende, ikke blot på et givet tidspunkt. Af denne grund uddyber landeundersøgelsen konvergensens bæredygtighed.

I den forbindelse gennemgås den økonomiske udvikling i det pågældende land ud fra et bagudrettet perspektiv, som i princippet dækker de seneste ti år. Dette hjælper til bedre at kunne afgøre, i hvilket omfang de nuværende opnåelser er resultatet af ægte strukturtilpasninger, hvilket igen bør føre til en bedre vurdering af, hvorvidt den økonomiske konvergens er af varig karakter.

Desuden anlægges der et fremadrettet perspektiv i det omfang, det er hensigtsmæssigt. Der lægges i denne sammenhæng særlig vægt på, at en vedvarende gunstig økonomisk udvikling helt afhænger af, om de eksisterende og fremtidige udfordringer modsvares af passende og varige politiske tiltag. En stærk styring, sunde institutioner og holdbare offentlige finanser er også af afgørende betydning for at understøtte prisstabilitet og vedvarende produktionsvækst på mellemlang og lang sigt. Overordnet set understreges det, at sikringen af varig økonomisk konvergens afhænger af opnåelsen af en stærk udgangsposition, eksistensen af sunde institutioner, modstandsdygtighed over for chok samt en bestræbelse på hensigtsmæssige politikker efter indførelsen af euroen.

Skæringsdatoen for de statistikker, der indgår i denne konvergensrapport, var den 19. maj 2025. De statistiske data, der anvendes i forbindelse med anvendelsen af konvergenskriterierne, leveres af Europa-Kommissionen (se kapitel 5 samt de statistiske tabeller og figurer) i samarbejde med ECB, når det drejer sig om valutakurser og langfristede renter. Efter aftale med Kommissionen er referenceperioden for både kriteriet angående prisstabilitet og kriteriet for den langfristede rente fra maj 2024 til april 2025. For valutakurser er referenceperioden fra 20. maj 2023 til 19. maj 2025. Historiske data om budgetstillinger dækker perioden frem til 2024. Der tages også hensyn til prognoser fra forskellige kilder og andre oplysninger, der er relevante for en fremtidsorienteret undersøgelse af konvergensens bæredygtighed. Kommissionens økonomiske forårsprognose 2025 og dens rapport om varslingsmekanismen 2025, som også er taget i betragtning i denne rapport, blev offentliggjort henholdsvis den 19. maj 2025 og den 17. december 2024. Denne rapport blev vedtaget af ECB's Generelle Råd den 30. maj 2025.

Retsforskrifterne om prisudviklingen og ECB's anvendelse heraf er beskrevet i boks 1.

Den gennemsnitlige HICP-inflation i 12-måneders referenceperioden fra maj 2024 til april 2025 gennemgås i lyset af landets økonomiske resultater i de seneste ti år med hensyn til prisstabilitet. Det giver mulighed for et mere detaljeret billede af prisudviklingens holdbarhed i det pågældende land. I den forbindelse lægges der vægt på tilrettelæggelsen af pengepolitikken, og der ses især på, om de pengepolitiske myndigheders fokus primært har været at opnå og fastholde prisstabilitet, og hvorvidt andre aspekter af den økonomiske politik har bidraget hertil. Der tages endvidere højde for de makroøkonomiske forholds betydning for opnåelse af prisstabilitet. Prisudviklingen undersøges i lyset af udbuds- og efterspørgselsforhold med fokus på faktorer såsom enhedslønomkostninger og importpriser. Til sidst ses der på udviklingen i andre relevante prisindeks. Ud fra et fremadrettet perspektiv gives der et overblik over den forventede inflationsudvikling i de kommende år, herunder prognoser fra større internationale organisationer og markedsdeltagere. Endvidere drøftes institutionelle og strukturelle aspekter, som er relevante for at opretholde prisstabilitet efter euroens indførelse.

Retsforskrifterne vedrørende den finanspolitiske udvikling og ECB's anvendelse heraf, samt proceduremæssige spørgsmål, er beskrevet i boks 2.

Med hensyn til de offentlige finansers bæredygtighed gennemgås resultatet i referenceåret 2024 i lyset af det pågældende lands resultater i de seneste ti år. Som udgangspunkt undersøges udviklingen i underskudskvotienten. Det er i den sammenhæng hensigtsmæssigt at huske på, at ændringer i et lands årlige underskud i pct. af BNP typisk kan tilskrives en række underliggende faktorer. Disse påvirkninger kan opdeles i "cykliske effekter" på den ene side, som afspejler underskuddets reaktion på ændringer i den økonomiske cyklus, og "ikke-cykliske effekter" på den anden side, der ofte anses for at afspejle strukturelle eller permanente tilpasninger af finanspolitikken. De konjunkturuafhængige faktorer, som er kvantificeret i denne rapport, afspejler dog ikke nødvendigvis ændringer i budgetstillingen, der udelukkende er strukturelle, idet de omfatter den midlertidige indvirkning, som både politiktiltag og særlige faktorer har på budgetsaldoen.

Dernæst undersøges udviklingen i den offentlige gældskvote i perioden samt de underliggende faktorer. Disse faktorer er forskellen mellem den nominelle BNP-vækst og renten, den primære saldo og underskuds-/gældsjusteringen. Et sådant perspektiv kan give yderligere oplysninger om, i hvilket omfang de makroøkonomiske forhold, især kombinationen af vækst og rentesatser, har påvirket gældens udvikling. Endvidere undersøges den offentlige gælds sammensætning med særlig fokus på andelen af gæld med kort løbetid og andelen af gæld i fremmed valuta samt udviklingen heri. Ved at sammenholde disse andele med gældskvotens nuværende niveau kan der tydeliggøre de offentlige finansers grad af følsomhed over for ændringer i valutakurser og renter.

Med ikrafttrædelsen af den reformerede stabilitets- og vækstpagt i 2024 kom der nye regler for åbningen af en gældsbaseret procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, EDP. Mens reglerne for åbning af en underskudsbaseret EDP forbliver stort set uændrede, er reglerne for åbning af en gældsbaseret EDP blevet ændret som beskrevet i boks 2. I perioden frem til skæringsdatoen for statistikkerne i 2025 blev der imidlertid ikke åbnet nogen gældsbaserede EDP'er på grundlag af 2024-resultaterne, da de nationale finanspolitiske strukturplaner – som krævet i henhold til EU's reformerede finanspolitiske rammer – ikke var blevet offentliggjort før efteråret 2024 og først dækker finanspolitiske strategier fra 2025.

Den generelle undtagelsesklausul i Stabilitets- og Vækstpagten blev aktiveret for perioden 2020-23, og i april 2025 indledte Det Europæiske Råd en koordineret anmodning om aktivering af den nationale undtagelsesklausul. Aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul gjorde det muligt for medlemsstaterne at fravige de budgetmæssige krav, der normalt ville have været gældende, for at lette de nødvendige politiske koordineringsforanstaltninger i forbindelse med pandemien og Ruslands krig mod Ukraine inden for rammerne af Stabilitets- og Vækstpagten. Den 19. marts 2025 foreslog den Europakommission derefter en koordineret aktivering af den nationale undtagelsesklausul, hvilket gjorde det muligt for landene at afvige fra deres godkendte nettoudgiftsbane for at frigøre yderligere budgetmæssig plads til højere forsvarsudgifter. Især erklærede Kommissionen, at “Ruslands krigsaggression mod Ukraine og dets trussel mod europæisk sikkerhed er ekstraordinære omstændigheder uden for medlemsstaternes kontrol, som har en stor indvirkning på medlemsstaternes offentlige finanser gennem de relaterede afholdte og/eller planlagte stigninger i forsvarsudgifterne” ^[13]. Den 30. april 2025 udsendte Rådet en erklæring om sin koordinerede anmodning om aktivering af den nationale undtagelsesklausul^[14]. På det tidspunkt havde 16 medlemsstater besluttet at anmode om aktiveringen af klausulen, som dækker en periode på fire år og maksimalt 1,5 pct. af BNP i fleksibilitet.

I et fremadrettet perspektiv ser vi på Europa-Kommissionens seneste prognoser for perioden 2025-26 og vurderingen af de langsigtede udfordringer for gældens bæredygtighed. Dette omfatter især udsigterne for budgetbalancer og gældskvoter på grundlag af den nuværende finanspolitik. Desuden understreges de langsigtede udfordringer for budgetstillingernes holdbarhed og de brede områder for konsolidering, især dem, der er relateret til ufinansierede offentlige pensionssystemer i forbindelse med demografiske ændringer og til de eventualforpligtelser, som staten har påtaget sig. I henhold til de nye regler er landenes mellemfristede budgetplaner skitseret i deres nationale finanspolitiske strukturplaner, som de har offentliggjort siden efteråret 2024. Disse planer præsenterer en nettoudgiftskurve, der dækker en periode på mindst fire år, og skitserer regeringens finanspolitiske strategier fra 2025.

Retsforskrifterne om valutakursudviklingen og ECB's anvendelse heraf er beskrevet i boks 3.

Ud over deltagelse i ERM II og udviklingen i den nominelle valutakurs over for euroen i den betragtede periode gives der en kortfattet vurdering af holdbarheden af den aktuelle valutakurs. Dette sker på baggrund af udviklingen i den reale bilaterale kurs og betalingsbalancens løbende poster, kapitalposter og finansielle poster. Desuden undersøges udviklingen i bruttogælden og nettostillingen over for udlandet i længere perioder. I afsnittet om valutakursudviklingen vurderes endvidere en række mål for graden af landets integration i euroområdet. Denne vurdering sker både med hensyn til integration af udenrigshandlen (eksport og import) og til finansiel integration. Endelig rapporterer afsnittet om valutakursudvikling, hvis det er relevant, om det undersøgte land i løbet af den toårige referenceperiode har modtaget likviditetsstøtte fra centralbanken eller betalingsbalancestøtte. Både faktisk og forebyggende hjælp tages i betragtning.

Retsforskrifterne om de langfristede rentesatser og ECB's anvendelse heraf er beskrevet i boks 4.

Som nævnt ovenfor refererer traktaten eksplicit til "den varige karakter af konvergens", som afspejlet i de langfristede rentesatser. Derfor gennemgås udviklingen i referenceperioden fra maj 2024 til april 2025 på baggrund af udviklingen i de lange renter i de seneste ti år (eller den periode, for hvilken der foreligger data) og de vigtigste faktorer, der ligger til grund for forskellene i forhold til den gennemsnitlige lange rente i euroområdet. I referenceperioden kan den gennemsnitlige langfristede rentesats i euroområdet til dels have afspejlet høje landespecifikke risikopræmier i flere eurolande. Derfor er euroområdets langfristede AAA-statsobligationsrente (dvs. den langfristede rente på euroområdets AAA-rentekurve, som omfatter eurolande med en AAA-kreditvurdering) også anvendt til sammenligning. Som baggrund for analysen indeholder denne rapport også oplysninger om det finansielle markeds størrelse og udvikling. Dette er baseret på tre forskellige indikatorer (den udestående mængde af gældsbeviser udstedt af ikke-finansielle selskaber, aktiemarkedets kapitalisering og kredit fra monetære finansielle institutioner til den indenlandske ikke-finansielle private sektor), som tilsammen giver et mål for størrelsen af de finansielle markeder.

Endelig kræver traktatens artikel 140, stk. 1, at denne rapport tager hensyn til en række andre relevante faktorer (se boks 5). I denne henseende trådte en udvidet ramme for økonomisk styring i overensstemmelse med traktatens artikel 121, stk. 6, i kraft den 13. december 2011 med henblik på at sikre en snævrere samordning af de økonomiske politikker og en varig konvergens mellem EU-medlemsstaternes økonomiske resultater. Boks 5 nedenfor skitserer kort disse lovbestemmelser og den måde, hvorpå de ovennævnte andre faktorer behandles i ECB's konvergensvurdering.

2.2 Forenelighed af national lovgivning med traktaterne

2.2.1 Indledning

Ifølge traktatens artikel 140, stk. 1, skal ECB (og Europa-Kommissionen) mindst en gang hvert andet år eller på anmodning af en medlemsstat med dispensation aflægge beretning til Rådet om de fremskridt, der gøres af medlemsstater med dispensation, for så vidt angår opfyldelse af deres forpligtelser med hensyn til virkeliggørelsen af Den Økonomiske og Monetære Union. Disse beretninger skal omfatte en undersøgelse af, hvorvidt den nationale lovgivning i de enkelte medlemsstater med dispensation, herunder den nationale centralbanks statut, er forenelig med artikel 130 og 131 i traktaten og de relevante artikler i ESCB-statutten. Denne traktatforpligtelse, som påhviler medlemsstater med dispensation, kaldes også "juridisk konvergens".

ECB er i sin undersøgelse af juridisk konvergens ikke begrænset til at foretage en formel vurdering af ordlyden af den nationale lovgivning, men kan også vurdere, om gennemførelsen af de relevante bestemmelser lever op til ånden i traktaterne og ESCB-statutten. ECB er især opmærksom på eventuelle tegn på, at der lægges pres på de besluttende organer i nogle medlemsstaters nationale centralbanker. Dette ville ikke være foreneligt med traktatens ånd, når det gælder centralbankuafhængighed.

ECB finder det endvidere nødvendigt, at den nationale centralbanks besluttende organer fungerer smidigt og kontinuerligt. I denne henseende har en medlemsstats relevante myndigheder særligt en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre rettidig udnævnelse af en efterfølger, hvis et medlems sæde i en national centralbanks besluttende organ bliver ledigt^[17].

ECB vil følge udviklingen nøje, inden der afgives en positiv endelig vurdering, som når frem til den konklusion, at en medlemsstats nationale lovgivning er forenelig med traktaten og ESCB-statutten.

En medlemsstat med dispensation og juridisk konvergens

Bulgarien, hvis nationale lovgivning undersøges i denne rapport, har status som en medlemsstat med dispensation, dvs. at det endnu ikke har indført euroen. I henhold til artikel 5^[18] i akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår samt om tilpasning af de traktater, som Den Europæiske Union bygger på, skal Bulgarien fra tiltrædelsesdatoen deltage i Den Økonomiske og Monetære Union som medlemsstat med dispensation, jf. traktatens artikel 139.

Vurderingen af juridisk konvergens har til formål at lette Rådets beslutninger om, hvilke medlemsstater der opfylder "deres forpligtelser med hensyn til virkeliggørelsen af Den Økonomiske og Monetære Union" (traktatens artikel 140, stk. 1). På det juridiske område vedrører sådanne betingelser især centralbankuafhængighed og de nationale centralbankers juridiske integration i Eurosystemet.

Den juridiske vurderings struktur

Den juridiske vurdering følger stort set rammerne i ECB's og EMI's tidligere rapporter om juridisk konvergens^[19].

Den nationale lovgivnings forenelighed behandles i lyset af lovgivning vedtaget før den 15. april 2025.

2.2.2 Omfang af tilpasning

Områder for tilpasning

Med henblik på at afdække de områder, hvor tilpasning af national lovgivning er nødvendig, undersøges følgende:

• forenelighed med bestemmelserne om de nationale centralbankers uafhængighed, medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer og centralbankchefer i traktaten (artikel 130) og ESCB-statutten (artikel 7 og 14.2)
• forenelighed med bestemmelserne om tavshedspligt (ESCB-statuttens artikel 37)
• forenelighed med forbuddet mod monetær finansiering (traktatens artikel 123) og privilegeret adgang (traktatens artikel 124),
• forenelighed med en ensartet stavemåde af euro som krævet i EU-retten, og
• de nationale centralbankers juridiske integration i Eurosystemet (især med hensyn til ESCB-statuttens artikel 12.1 og 14.3).

"Forenelighed" over for "harmonisering"

I traktatens artikel 131 fastsættes det, at den nationale lovgivning skal være "forenelig" med traktaterne og ESCB-statutten. Enhver form for uforenelighed skal derfor afhjælpes. Kravet om opfyldelse af denne forpligtelse berøres hverken af traktaternes eller ESCB-statuttens forrang for national lovgivning eller af uforenelighedens art.

Kravet om, at national lovgivning skal være "forenelig", betyder ikke, at traktaten kræver "harmonisering" af de nationale centralbankstatutter, hverken indbyrdes eller med ESCB-statutten. Nationale særegenheder kan fortsat eksistere, i det omfang de ikke krænker kompetencen i monetære anliggender, der uigenkaldeligt er blevet overdraget til EU. ESCB-statuttens artikel 14.4 tillader nationale centralbanker at udføre funktioner, som ikke er nævnt i ESCB-statutten, i det omfang de ikke strider mod ESCB’s mål og opgaver^[20]. Bestemmelser i en national centralbanks statutter, der giver mulighed for sådanne yderligere funktioner, er et klart eksempel på tilfælde, hvor forskelle stadig kan eksistere. Udtrykket "forenelig" betyder snarere, at den nationale lovgivning og de nationale centralbankstatutter skal tilpasses, så uoverensstemmelser med traktaterne og ESCB-statutten fjernes, og at de nationale centralbanker integreres i ESCB i det nødvendige omfang. Der bør navnlig ske en tilpasning af alle bestemmelser, der krænker en national centralbanks uafhængighed, som defineret i traktaten, og dens rolle som en integreret del af ESCB. Det er derfor utilstrækkeligt udelukkende at henholde sig til EU-lovgivningens forrang for national lovgivning for at opnå dette.

Forpligtelsen i traktatens artikel 131 gælder alene uforenelighed med traktaterne og ESCB-statutten. Dog bør national lovgivning, der er uforenelig med sekundær EU-lovgivning, der er relevant for de tilpasningsområder, der undersøges i denne konvergensrapport, bringes i overensstemmelse med denne sekundære lovgivning. EU-rettens forrang berører ikke forpligtelsen til at tilpasse national lovgivning. Dette generelle krav er afledt ikke kun af traktatens artikel 131, men også af Den Europæiske Unions Domstols domspraksis^[21].

Traktaterne og ESCB-statutten foreskriver ikke, hvordan den nationale lovgivning skal tilpasses. Forenelighed kan derfor opnås ved at fjerne national lovgivning, som er uforenelig med EU-retten, ved at henvise til traktaterne og ESCB-statutten eller undtagelsesvis ved at indarbejde bestemmelser derfra og henvise til deres oprindelse, på følgende betingelser:

Som hovedregel skal en gengivelse af relevante EU-retlige bestemmelser, der finder direkte anvendelse i medlemsstatens retsorden på samme sprog, undgås^[22]. En gengivelse kan skabe usikkerhed både hvad angår de gældende bestemmelsers juridiske karakter og oprindelse og hvad angår datoen for deres ikrafttræden. Dette ville ikke være i overensstemmelse med princippet om ensartet anvendelse og fortolkningen af EU-retten i hele Unionen^[23]. Hvis der i en national bestemmelse anvendes en anden ordlyd end den, der anvendes i den relevante EU-bestemmelse, skaber den desuden sit eget lovgivningsmæssige indhold. I henhold til traktatens artikel 2, stk. 1, er Unionens enekompetence på området for den monetære politik til hinder for, at medlemsstaterne vedtager bestemmelser, der i lyset af deres formål og indhold fastsætter retlige regler for anvendelsen af euroen som fælles valuta, medmindre medlemsstaterne har fået bemyndigelse hertil^[24]. I denne sammenhæng er begrebet pengepolitik ikke begrænset til den operationelle gennemførelse heraf, som i henhold til traktatens artikel 127, stk. 2, første led, er en af Eurosystemets grundlæggende opgaver. Den har også en lovgivningsmæssig dimension, der har til formål at sikre euroens status som fælles valuta^[25].

Under særlige omstændigheder kan en gengivelse af relevante EU-retlige bestemmelser, der finder direkte anvendelse i medlemsstatens retsorden, og som anvender det samme sprog, anvendes af hensyn til sammenhængen og for at gøre dem forståelige for de personer, som de finder anvendelse for. Hvis der foreligger sådanne særlige omstændigheder, der gør det muligt at gengive umiddelbart gældende bestemmelser i EU-retten, bør bestemmelserne gengives præcist, og ordlyden bør ikke ændres^[26]. Endvidere bør bestemmelserne kun gengives i det omfang, de særlige omstændigheder tilsiger det. Sådanne ekstraordinære omstændigheder foreligger imidlertid ikke, når de umiddelbart gældende bestemmelser i EU-lovgivningen er tilstrækkeligt sammenhængende og omfattende, hvilket gør det unødvendigt at gentage dem eller afspejle dem i national lovgivning^[27]. Når umiddelbart gældende EU-retlige bestemmelser kun er relevante i forbindelse med de områder, der er omfattet af national lovgivning, behøver den nationale lovgivning ikke at henvise til disse bestemmelser. I det omfang national lovgivning af ovennævnte grunde nødvendigvis gengiver umiddelbart gældende bestemmelser i EU-retten, bør den gøre dette på en udtrykkelig måde og præcisere, at bestemmelserne enten er "i overensstemmelse med" eller "overholder" de relevante bestemmelser i EU-retten, når sidstnævnte blot er gengivet med henblik på at sætte den nationale lovgivning i en større sammenhæng eller "med forbehold af" de relevante bestemmelser i EU-retten, når en national myndighed udøver residualkompetence ud over den, der udøves inden for ESCB og Eurosystemet^[28].

Som en metode til at opnå og fastholde den nationale lovgivnings forenelighed med traktaterne og ESCB-statutten skal ECB i henhold til traktatens artikel 127, stk. 4, og 282, stk. 5, og ESCB-statuttens artikel 4 endvidere høres af EU-institutionerne og medlemsstaterne om udkast til retsforskrifter, der er omfattet af ECB's kompetenceområder. I henhold til Rådets afgørelse 98/415/EF^[29] skal medlemsstaterne udtrykkeligt træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at denne forpligtelse efterleves.

2.2.3 De nationale centralbankers uafhængighed

Hvad angår centralbankuafhængighed, skulle den nationale lovgivning i de medlemsstater, der tiltrådte EU i 2004, 2007 eller 2013, tilpasses, så den overholder de relevante bestemmelser i traktaten og ESCB-statutten, med virkning fra henholdsvis 1. maj 2004, 1. juli 2007 og 1. juli 2013^[30]. I Sverige skulle de krævede tilpasninger være trådt i kraft ved oprettelsen af ESCB 1. juni 1998.

Centralbankuafhængighed

I november 1995 udarbejdede EMI en liste over karakteristiske træk ved centralbankuafhængighed (senere beskrevet detaljeret i EMI's konvergensrapport 1998), som dannede grundlag for vurderingen af medlemsstaternes nationale lovgivning på det pågældende tidspunkt, især de nationale centralbankstatutter. Begrebet centralbankuafhængighed omfatter forskellige typer uafhængighed, som skal vurderes hver for sig, nemlig funktionel, institutionel, personlig og finansiel uafhængighed. I de seneste år er analysen af disse aspekter af centralbankuafhængighed blevet yderligere finjusteret i de udtalelser, der er vedtaget af ECB. Disse aspekter danner grundlag for vurderingen af konvergensen mellem den nationale lovgivning i medlemsstater med dispensation og traktaterne og ESCB-statutten.

Funktionel uafhængighed

Centralbankuafhængighed er ikke et mål i sig selv, men bidrager snarere til at nå et mål, som bør være klart defineret og have forrang frem for enhver anden målsætning. Funktionel uafhængighed kræver, at hver enkelt national centralbanks hovedmål er angivet på en klar og juridisk sikker måde og er i fuld overensstemmelse med hovedmålet om prisstabilitet, som angivet i traktaten. Dette sikres ved at give de nationale centralbanker de nødvendige midler og instrumenter til at opnå dette mål, uafhængigt af alle andre myndigheder. Traktatens krav om centralbankuafhængighed afspejler det generelle synspunkt, at hovedmålet om prisstabilitet er bedst tjent med en fuldstændig uafhængig institution med et præcist defineret mandat. Centralbankuafhængighed er fuldt ud foreneligt med de nationale centralbankers forpligtelse til at stå til ansvar for deres beslutninger, hvilket er et vigtigt aspekt i forbindelse med at styrke tilliden til deres uafhængige status. Dette omfatter gennemsigtighed og dialog med tredjeparter.

Hvad angår tidspunkter, fremgår det ikke klart af traktaten, hvornår de nationale centralbanker i medlemsstater med dispensation skal opfylde hovedmålet om prisstabilitet, der er fastsat i traktatens artikel 127, stk.1, og 282, stk. 2, og ESCB-statuttens artikel 2. For de medlemsstater, der tiltrådte EU efter datoen for indførelsen af euroen i EU, er det ikke klart, om denne forpligtelse gælder fra tiltrædelsesdatoen eller datoen for deres indførelse af euroen. Traktatens artikel 127, stk. 1, gælder ikke for medlemsstater med dispensation (jf. traktatens artikel 139, stk. 2, litra c)), men det gør artikel 2 i ESCB-statutten (jf. ESCB-statuttens artikel 42.1). ECB er af den opfattelse, at de nationale centralbankers forpligtelse til at have prisstabilitet som hovedmål gælder fra 1. juni 1998 for Sveriges vedkommende og fra 1. maj 2004, 1. januar 2007 og 1. juli 2013 for de medlemsstaters vedkommende, der tiltrådte EU pr. disse datoer. Baggrunden for denne opfattelse er, at et af EU's ledende principper, nemlig prisstabilitet (traktatens artikel 119), også gælder for medlemsstater med dispensation. Opfattelsen er endvidere begrundet i traktatens målsætning om, at alle medlemsstater skal tilstræbe makroøkonomisk konvergens, herunder prisstabilitet, hvilket er hensigten med ECB's og Europa-Kommissionens regelmæssige rapporter. Endelig er den baseret på den tankegang, der ligger til grund for centralbankuafhængighed, og som kun kan retfærdiggøres, hvis det overordnede mål om prisstabilitet har forrang.

Landevurderingerne i denne rapport er baseret på disse konklusioner med hensyn til, hvornår de nationale centralbanker i medlemsstater med dispensation er forpligtet til at have prisstabilitet som deres hovedmål.

Institutionel uafhængighed

Institutionel uafhængighed er omhandlet i traktatens artikel 130 og ESCB-statuttens artikel 7. De to artikler forbyder de nationale centralbanker og medlemmerne af deres besluttende organer at søge eller modtage instrukser fra EU's institutioner eller organer, fra en medlemsstats regering eller fra noget andet organ. Desuden forbyder artiklerne EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer samt medlemsstaternes regeringer at øve indflydelse på de medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer, hvis beslutninger kan indvirke på de nationale centralbankers udførelse af deres ESCB-relaterede opgaver. Hvis national lovgivning skal afspejle traktatens artikel 130 og ESCB-statuttens artikel 7, bør lovgivningen afspejle begge forbud og ikke begrænse deres anvendelsesområde^[31]. Anerkendelsen af, at centralbankerne har denne uafhængighed, betyder ikke, at de er fritaget fra at overholde retsstatsprincippet, eller at de er beskyttet i forhold til alle former for lovgivning^[32].

Uanset om en national centralbank er et statsejet organ, et særligt offentligretligt organ eller et almindeligt aktieselskab, er der risiko for, at ejeren i kraft af sit ejerskab kan øve indflydelse på den nationale centralbanks beslutninger med hensyn til ESCB-relaterede opgaver^[33]. Denne form for indflydelse kan påvirke en national centralbanks uafhængighed, uanset om den udøves via aktionærrettigheder eller på anden måde, og bør derfor begrænses gennem lovgivningen.

De retlige rammer for en centralbank skal sikre et stabilt og langsigtet grundlag for en centralbanks funktionsmåde. Hyppige ændringer i en national centralbanks institutionelle forhold, som påvirker dens organisatoriske eller ledelsesmæssige stabilitet, kan påvirke den nationale centralbanks institutionelle uafhængighed negativt^[34].

Institutionel uafhængighed bør også respekteres i nødstilfælde. Nationale myndigheder er kun berettiget til midlertidigt og ekstraordinært at udøve beføjelser, der falder inden for ESCB's enekompetence, hvis betingelserne i henhold til traktatens artikel 347 er opfyldt. Det kritiske tidspunkt for vurderingen er, når foranstaltningen vedtages. Medlemsstaterne bør på grund af den ekstraordinære karakter af traktatens artikel 347 afstå fra at vedtage forebyggende lovgivning, hvis betingelserne i traktatens artikel 347 ikke er opfyldt.^[35]

Forbud mod at give instrukser

Tredjeparts rettigheder med hensyn til at give instrukser til de nationale centralbanker, deres besluttende organer eller medlemmerne heraf er uforenelige med traktaten og ESCB-statutten, hvad angår ESCB-relaterede opgaver.

Nationale centralbankers deltagelse i gennemførelsen af foranstaltninger til styrkelse af den finansielle stabilitet skal være forenelig med traktaten, dvs. at de nationale centralbankers funktioner skal udføres på en måde, som er fuldt ud forenelig med deres funktionelle, institutionelle og finansielle uafhængighed for at sikre, at deres opgaver i henhold til traktaten og ESCB-statutten udføres korrekt^[36]. I det omfang den nationale lovgivning tillægger en national centralbank en rolle, som går ud over de rådgivende funktioner, og kræver, at den påtager sig yderligere opgaver, skal det sikres, at disse opgaver ikke påvirker den nationale centralbanks mulighed for at udføre sine ESCB-relaterede opgaver ud fra et operationelt og finansielt synspunkt^[37]. Desuden skal inddragelsen af repræsentanter fra en national centralbank i kollegiale besluttende tilsynsorganer eller andre myndigheder tage tilstrækkeligt hensyn til værnet om den personlige uafhængighed for medlemmerne af den nationale centralbanks besluttende organer^[38].

Forbud mod at godkende, suspendere, annullere eller udsætte beslutninger

Tredjeparts rettigheder med hensyn til at godkende, suspendere, annullere eller udsætte en national centralbanks beslutninger er uforenelige med traktaten og ESCB-statutten, hvad angår ESCB-relaterede opgaver^[39].

Forbud mod at censurere nationale centralbankers beslutninger af juridiske grunde

En ret for organer, der ikke er uafhængige domstole, til af juridiske grunde at censurere beslutninger i forbindelse med udførelsen af ESCB-relaterede opgaver er uforenelig med traktaten og ESCB-statutten, idet udførelsen af disse opgaver ikke må revurderes på politisk niveau. En centralbankchefs ret til af juridiske grunde at suspendere gennemførelsen af en beslutning, der er vedtaget af ESCB's eller den nationale centralbanks besluttende organer, og efterfølgende forelægge den for de politiske myndigheder til endelig beslutning, ville svare til at søge instrukser fra tredjepart.

Forbud mod at deltage i nationale centralbankers besluttende organer med stemmeret

Tredjeparts repræsentanters deltagelse i en national centralbanks besluttende organ med stemmeret i anliggender, der vedrører den nationale centralbanks udførelse af ESCB-relaterede opgaver, er uforenelig med traktaten og ESCB-statutten, også selvom stemmen ikke måtte være afgørende^[40]. Deltagelse selv uden stemmeret er uforenelig med traktaten og ESCB-statutten, hvis en sådan deltagelse griber ind i de besluttende organers udførelse af ESCB-relaterede opgaver eller bringer overholdelsen af ESCB's forskrifter om tavshedspligt i fare^[41].

Forbud mod ex ante-høring om en national centralbanks beslutning

En udtrykkelig statutmæssig forpligtelse om, at en national centralbank ex ante skal høre en tredjepart om en national centralbanks beslutning, giver tredjeparter en formel mekanisme til at øve indflydelse på den endelige beslutning, og en sådan statutmæssig forpligtelse er derfor uforenelig med traktaten og ESCB-statutten.

Dialog mellem en national centralbank og tredjeparter, selv når den bygger på statutmæssige forpligtelser til at give oplysninger og udveksle synspunkter, er imidlertid forenelig med centralbankuafhængighed, forudsat at:

• det ikke berører uafhængigheden for medlemmerne af de nationale centralbankers besluttende organer,
• centralbankchefernes særlige status som medlemmer af ECB's besluttende organer respekteres fuldt ud og
• kravene om tavshedspligt som følge af ESCB-statutten overholdes^[42].

Decharge vedrørende pligter for medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer

Statutmæssige bestemmelser om tredjeparts (f.eks. regeringers) decharge vedrørende pligter, der relaterer sig til medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer (f.eks. i forbindelse med regnskabsaflæggelse), bør indeholde passende beskyttende bestemmelser, der sikrer, at disse beføjelser ikke krænker de enkelte medlemmers mulighed for uafhængigt at vedtage beslutninger om ESCB-relaterede opgaver (eller gennemføre beslutninger, der er vedtaget på ESCB-niveau). Det anbefales at medtage en udtrykkelig bestemmelse herom i de nationale centralbankstatutter.

Personlig uafhængighed

Traktatens artikel 130 og ESCB-statuttens artikel 7 og 14.2 sikrer centralbankuafhængigheden i forhold til centralbankchefer og medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer. Centralbankchefer er medlemmer af ECB's Generelle Råd, og de bliver medlemmer af styrelsesrådet, når deres medlemsstater har indført euroen. Centralbankchefer kan ikke anses som repræsentanter for en medlemsstat, når de udfører deres opgaver som medlemmer af styrelsesrådet eller ECB’s Generelle Råd^[43]. ESCB-statuttens artikel 14.2 indeholder en bestemmelse om, at de nationale centralbankers statutter især skal sikre, at centralbankchefernes embedsperiode er mindst fem år. Artiklen beskytter desuden mod, at centralbankchefer afskediges på et vilkårligt grundlag, idet den fastsætter, at de kun kan afskediges, hvis de ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af deres pligter, eller hvis de har begået en alvorlig forseelse. I sådanne tilfælde giver ESCB-statuttens artikel 14.2 mulighed for at indbringe sagen for Den Europæiske Unions Domstol, som har beføjelse til at omstøde den nationale afgørelse om at afskedige en centralbankchef^[44]. En suspension af en centralbankchef kan i realiteten svare til en afskedigelse af en centralbankchef i henhold til ESCB-statuttens artikel 14.2^[45]. Nationale centralbankstatutter skal overholde denne bestemmelse som anført nedenfor.

Traktatens artikel 130 forbyder nationale regeringer eller andre organer at påvirke medlemmerne af de nationale centralbankers besluttende organer i udførelsen af deres opgaver. Navnlig må medlemsstaterne ikke søge at påvirke medlemmerne af de nationale centralbankers besluttende organer ved at ændre bestemmelser i den nationale lovgivning, der berører deres aflønning, og som i princippet kun bør finde anvendelse ved fremtidige udnævnelser^[46]. Uafhængighedskravene i traktatens artikel 130 overtrædes imidlertid ikke af ændringer i aflønningen af medlemmerne af de nationale centralbankers besluttende organer, som er baseret på objektive kriterier, f.eks. ved at benchmarke lønninger med henblik på at sikre proportionalitet mellem de forskellige hierarkiske stillinger i en national centralbank^[47].

Centralbankchefers embedsperiode

Nationale centralbankstatutter skal i overensstemmelse med ESCB-statuttens artikel 14.2 angive en embedsperiode på mindst fem år for en centralbankchef. Dette udelukker ikke længere embedsperioder, og en tidsubegrænset embedsperiode kræver ikke en ændring af de nationale centralbankstatutter, forudsat at afskedigelsesgrundene for centralbankchefen er i overensstemmelse med ESCB-statuttens artikel 14.2. Kortere embedsperioder er ikke mulige, også selvom de kun gælder for en overgangsperiode^[48]. National lovgivning, der fastsætter en obligatorisk pensionsalder, bør sikre, at pensionsalderen ikke afbryder den mindste embedsperiode fastsat i ESCB-statuttens artikel 14.2, der har forrang for enhver obligatorisk pensionsalder, hvis denne finder anvendelse på en centralbankchef^[49]. Når nationale centralbankers statutter ændres, bør de ændrede statutter sikre centralbankchefens embedsperiode og embedsperioden for de øvrige medlemmer af de besluttende organer, som er involverede i opgaver, der vedrører ESCB^[50].

Afskedigelsesgrunde for centralbankchefer

De nationale centralbankers statutter skal sikre, at centralbankchefer ikke afskediges af andre grunde end dem, der er omhandlet i ESCB-statuttens artikel 14.2. Formålet med kravet i denne artikel er at forhindre de myndigheder, der udnævner centralbankcheferne, især den relevante regering eller det relevante parlament, i vilkårligt at afskedige en centralbankchef. De nationale centralbankers statutter bør fjerne uforeneligheder med grundene til afskedigelse i ESCB-statuttens artikel 14.2, eller undlade enhver omtale af afskedigelsesgrunde (da artikel 14.2 finder direkte anvendelse)^[51]. Når centralbankchefer er valgt eller udnævnt, kan disse ikke afskediges af andre grunde end dem, der fremgår af ESCB-statuttens artikel 14.2, heller ikke selvom de endnu ikke måtte have tiltrådt deres stilling. Da begrundelserne for at afskedige en centralbankchef er selvstændige begreber i EU-lovgivningen, afhænger anvendelsen og fortolkningen af dem ikke af en national sammenhæng^[52]. I sidste ende tilkommer det Den Europæiske Unions Domstol at fortolke disse begreber i overensstemmelse med de beføjelser, den er tillagt i henhold til ESCB-statuttens artikel 14.2, stk. 2^[53].

Sikkerhed i embedet og afskedigelsesgrunde for medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer, som ikke er centralbankchefer, og som deltager i udførelsen af ESCB-relaterede opgaver

Når de samme regler om sikkerhed i embedet og afskedigelsesgrunde, som gælder for centralbankchefer, gælder for andre medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer, der deltager i udførelsen af ESCB-relaterede opgaver, sikrer det også disse personers personlige uafhængighed^[54]. Traktatens artikel 130 og ESCB-statuttens artikel 7 henviser til "medlemmerne af de nationale centralbankers besluttende organer" og ikke specifikt til centralbankchefer. Det gælder især, hvor en centralbankchef er den "første blandt ligemænd" blandt kolleger med tilsvarende stemmerettigheder, eller hvor sådanne andre medlemmer deltager i udførelsen af ESCB-relaterede opgaver.

Prøvelsesret

For at begrænse muligheden for politisk skøn i forbindelse med vurderingen af afskedigelsesgrunde skal centralbankchefer såvel som andre medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer have ret til at indbringe enhver beslutning om at afskedige dem for en uafhængig domstol.

Ifølge ESCB-statuttens artikel 14.2 kan en centralbankchef, som er blevet afskediget, indbringe denne beslutning for Den Europæiske Unions Domstol. Den Europæiske Unions Domstol har beføjelsen til at annullere den nationale afskedigelsesforanstaltning, hvis den findes at være i strid med EU-lovgivningen.

På grundlag af traktatens artikel 130 og ESCB-statuttens artikel 7 bør national lovgivning indeholde bestemmelser om retten til at få prøvet en beslutning om afskedigelse af medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer (bortset fra centralbankchefer), som er involveret i udførelsen af ESCB-relaterede opgaver, ved de nationale domstole^[55]. Denne ret kan enten fremgå af de almindelige retsregler eller i form af en særskilt bestemmelse i den nationale centralbanks statutter. Selvom denne ret allerede gælder i kraft af de almindelige retsregler, er det af hensyn til retlig klarhed tilrådeligt at foreskrive denne prøvelsesret særskilt.

Beskyttelse mod interessekonflikter

Personlig uafhængighed betyder også sikring af, at der ikke opstår interessekonflikter mellem de forpligtelser, som medlemmerne af en national centralbanks besluttende organer, der deltager i udførelsen af ESCB-relaterede opgaver, har i forhold til den pågældende nationale centralbank (og som centralbankchefen har også i forhold til ECB), og andre funktioner, som sådanne medlemmer af besluttende organer kan udøve, og som kan bringe deres personlige uafhængighed i fare^[56]. I princippet er medlemskab af et besluttende organ, der deltager i udførelsen af ESCB-relaterede opgaver, uforeneligt med udførelsen af andre funktioner, som vil kunne skabe en interessekonflikt. Navnlig må medlemmerne af de besluttende organer ikke have et embede eller en interesse, som kan påvirke deres aktiviteter, hvad enten det er via et embede i statens udøvende eller lovgivende sektorer eller i regional- eller lokaladministrationen, eller som tilknyttet en virksomhed. Især bør potentielle interessekonflikter forhindres, hvad angår eksterne medlemmer af de besluttende organer.

Finansiel uafhængighed

Det ville gå ud over de nationale centralbankers generelle uafhængighed, hvis de ikke kan råde selvstændigt over tilstrækkelige finansielle ressourcer til at opfylde deres mandat, dvs. udføre de ESCB-relaterede opgaver, der kræves af dem i henhold til traktaten og ESCB-statutten^[57].

Medlemsstaterne må ikke sætte deres nationale centralbank i den situation, at den ikke har tilstrækkelige finansielle ressourcer eller nettoaktiver^[58] til at udføre sine ESCB- eller Eurosystem-relaterede opgaver. Dette ville f.eks. være tilfældet, hvis en national centralbank var afskåret fra at opbygge tilstrækkelige finansielle ressourcer i form af reserver eller buffere til at dække tab, navnlig som følge af pengepolitiske operationer, og den pågældende medlemsstat ikke på forhånd sikrede, at den nationale centralbank havde de nødvendige midler til at bære den finansielle byrde, som følger af udøvelsen af en funktion uden for ESCB's rammer (f.eks. de midler, der er nødvendige for at kunne betale erstatningen fra ansvarsordningen for denne funktion), samtidig med at den bevarer sin evne til at udføre sine ESCB-opgaver effektivt og uafhængigt^[59]. Det skal bemærkes, at ESCB-statuttens artikel 28.1 og 30.4 indeholder bestemmelser om muligheden for, at ECB anmoder om yderligere bidrag fra de nationale centralbanker til ECB's kapital og foretager yderligere overførsler af valutareserver^[60]. Endvidere fastsætter ESCB-statuttens artikel 33.2^[61], at hvis ECB lider et tab, som ikke helt kan udlignes af ECB's almindelige reservefond, kan ECB's Styrelsesråd beslutte at udligne det resterende tab med de monetære indtægter i det pågældende regnskabsår i forhold til og op til de beløb, der fordeles mellem de nationale centralbanker. Princippet om finansiel afhængighed kræver, at overholdelse af disse bestemmelser ikke indskrænker en national centralbanks mulighed for at udføre sine funktioner.

Af alle de ovenfor nævnte grunde indebærer finansiel uafhængighed også, at en national centralbank altid skal være tilstrækkeligt kapitaliseret. Navnlig bør situationer undgås, hvor en national centralbanks nettoformue over en længere periode er mindre end dens lovmæssige kapitalkrav eller endog negativ, herunder hvor tab, der overstiger størrelsen af dens kapital og reserver, overføres^[62]. Sådanne situationer kan have en negativ indflydelse på den nationale centralbanks mulighed for at udføre ikke kun sine ESCB-relaterede opgaver. En sådan situation kan desuden påvirke troværdigheden af Eurosystemets monetære politik. Såfremt en national centralbanks nettoformue bliver mindre end dens lovmæssige kapitalkrav eller endog negativ, vil det derfor være nødvendigt, at den pågældende medlemsstat inden for en rimelig tid forsyner den nationale centralbank med kapital af passende størrelse, således at den mindst opfylder det lovmæssige kapitalkrav, for at overholde princippet om finansiel uafhængighed. Med hensyn til ECB har Rådet allerede anerkendt relevansen af dette spørgsmål med vedtagelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1009/2000^[63]. Forordningen gjorde det muligt for ECB's Styrelsesråd at træffe beslutning om en faktisk udvidelse af ECB's kapital for at opretholde et tilstrækkeligt kapitalgrundlag til at kunne understøtte ECB's transaktioner^[64]. De nationale centralbanker bør have et finansielt beredskab, der gør det muligt for dem at efterleve en sådan beslutning fra ECB.

Begrebet finansiel uafhængighed bør vurderes ud fra, om en tredjepart direkte eller indirekte kan øve indflydelse ikke kun på den nationale centralbanks ESCB-relaterede funktioner, men også på dens muligheder for at opfylde sit mandat med hensyn til finansielle ressourcer. De nedenfor beskrevne forhold i forbindelse med finansiel uafhængighed er særligt relevante i denne henseende^[65]. De nationale centralbanker er særlig sårbare over for ekstern indflydelse på disse områder.

Fastlæggelse af budget

Hvis en tredjepart har beføjelser til at fastlægge eller øve indflydelse på en national centralbanks budget, er det uforeneligt med finansiel uafhængighed, medmindre loven fastsætter en beskyttelsesklausul, hvorefter en sådan beføjelse ikke berører de finansielle midler, som er nødvendige for, at den nationale centralbank kan udføre sine ESCB-relaterede opgaver^[66].

Regnskabsregler

Regnskabet skal udarbejdes i overensstemmelse med de almindeligt anerkendte regnskabsregler eller regler fastsat af den nationale centralbanks besluttende organer. Hvis disse regler er fastsat af tredjepart, bør de i det mindste tage højde for forslag fra den nationale centralbanks besluttende organer.

Årsregnskabet skal godkendes af den nationale centralbanks besluttende organer bistået af uafhængige revisorer og skal eventuelt ex post-godkendes af tredjepart (f.eks. regering eller parlament). Desuden skal den nationale centralbanks besluttende organer uafhængigt og professionelt kunne træffe beslutning om beregningen af overskud.

Hvis en national centralbanks funktioner er underlagt kontrol ved et statsligt revisionsorgan eller lignende, der har til opgave at kontrollere anvendelsen af de offentlige finanser, bør kontrollens omfang være klart defineret i lovgivningen^[67] uden at berøre de aktiviteter, der udføres af den nationale centralbanks uafhængige eksterne revisor^[68], og i tråd med princippet om institutionel uafhængighed være foreneligt med forbuddet mod at udstede instrukser til den nationale centralbank og de besluttende organer og ikke gribe ind i den nationale centralbanks ESCB-relaterede opgaver^[69]. Den statslige revision bør gennemføres på et upolitisk, uafhængigt og rent professionelt grundlag.^[70].

Fordeling af overskud, de nationale centralbankers kapital og finansielle bestemmelser

En national centralbanks statutter kan foreskrive, hvordan dens overskud skal fordeles. Hvis sådanne bestemmelser ikke findes, skal beslutningerne om fordelingen af overskuddet træffes af den nationale centralbanks besluttende organer på et professionelt grundlag og må ikke gøres til genstand for tredjeparts skøn, medmindre der foreligger en udtrykkelig beskyttelsesklausul, som angiver, at dette sker uden at berøre de finansielle midler, som er nødvendige for, at den nationale centralbank kan udføre ESCB-relaterede opgaver^[71].

Overskud kan kun overføres til statsbudgettet, efter at akkumulerede tab fra tidligere år er blevet dækket, og efter at de finansielle bestemmelser, som måtte anses for at være nødvendige for at sikre realværdien af den nationale centralbanks kapital og aktiver, er udarbejdet^[72]. Retlige reguleringer, der gennemføres midlertidigt eller ad hoc, og som udgør instrukser til de nationale centralbanker med hensyn til fordelingen af deres overskud er ikke tilladt^[73]. På tilsvarende måde vil beskatning af en national centralbanks urealiserede kapitalgevinster også svække princippet om finansiel uafhængighed^[74].

En medlemsstat må kun pålægge en national centralbank at reducere dens kapital, hvis den nationale centralbanks besluttende organer på forhånd har godkendt beslutningen. Formålet skal være at sikre, at den nationale centralbank bevarer tilstrækkelige finansielle midler til at opfylde sit mandat som medlem af ESCB i henhold til traktatens artikel 127, stk. 2. Af samme årsag bør en ændring af reglerne om fordeling af en national centralbanks overskud kun iværksættes og besluttes i tæt samarbejde med den nationale centralbank, som har de bedste forudsætninger for at vurdere, hvilken reservekapital der kræves^[75]. Hvad angår finansielle reserver eller buffere, skal de nationale centralbanker have frihed til uafhængigt at oparbejde finansielle reserver til beskyttelse af realværdien af deres kapital og aktiver. Medlemsstaterne må heller ikke hindre de nationale centralbanker i at opbygge deres reservekapital til det niveau, der er nødvendigt for, at en national centralbank i ESCB kan udføre sine opgaver^[76].

Tilsynsmyndighedernes finansielle ansvar

De fleste medlemsstater placerer den finansielle tilsynsmyndighed hos deres nationale centralbank. Dette er uproblematisk, hvis disse myndigheder er underlagt den nationale centralbanks uafhængige beslutningsproces. Hvis lovgivningen derimod fastsætter, at tilsynsmyndigheden skal være underlagt en særskilt beslutningsproces, er det vigtigt at sikre, at myndighedens beslutninger ikke bringer den nationale centralbanks økonomi som helhed i fare. I sådanne tilfælde bør den nationale lovgivning give den nationale centralbank mulighed for at udøve endelig kontrol med de af tilsynsmyndighedernes beslutninger, som kan påvirke den nationale centralbanks uafhængighed, især dens finansielle uafhængighed^[77].

Selvstændighed vedrørende personaleforhold

En medlemsstat må ikke begrænse den nationale centralbanks mulighed for at kunne ansætte og fastholde de kvalificerede ansatte, som er nødvendige for, at centralbanken uafhængigt kan udføre de opgaver, som den er tillagt i henhold til traktaten og ESCB-statutten^[78]. En national centralbank må heller ikke bringes i en situation, hvor den ikke har nogen eller kun begrænset ledelsesret i forhold til de ansatte, eller hvor en medlemsstats regering har mulighed for at påvirke dens personalepolitik^[79]. Enhver ændring af retsforskrifterne om aflønning af medlemmerne af den nationale centralbanks besluttende organer og dens ansatte bør foretages i tæt og effektivt samarbejde med den nationale centralbank^[80] og tage højde for dens synspunkter, for at sikre, at den nationale centralbank fortsat kan udføre sine opgaver uafhængigt^[81]. Selvstændighed vedrørende personaleforhold gælder også pensionsordninger for de ansatte. Ændringer, der medfører en reduktion af aflønningen af medarbejderne i den nationale centralbank, bør ikke gribe ind i den pågældende nationale centralbanks beføjelser til at administrere sine egne finansielle ressourcer, herunder midler der hidrører fra reduktioner i de lønninger, som den betaler^[82].

Ejerskab og ejendomsrettigheder

En tredjeparts ret til at intervenere eller udstede instrukser til en national centralbank med hensyn til ejendom, som indehaves af en national centralbank, er uforenelig med princippet om økonomisk uafhængighed.

2.2.4 Fortrolighed

Forpligtelsen til tavshedspligt for ECB's ansatte og de ansatte i de nationale centralbanker, samt for medlemmerne af ECB's og de nationale centralbankers ledende organer i henhold til ESCB-statuttens artikel 37 kan give anledning til lignende bestemmelser i de nationale centralbankers statutter eller medlemsstaternes lovgivning. EU-rettens forrang, som også gælder regler vedtaget i henhold hertil, betyder også, at national lovgivning om tredjeparts adgang til dokumenter bør opfylde de relevante EU-retlige bestemmelser, herunder ESCB-statuttens artikel 37, og må ikke krænke ESCB's forskrifter om tavshedspligt^[83]. Statslige revisionsorganer eller tilsvarende organers adgang til de nationale centralbankers fortrolige informationer og dokumenter skal være begrænset til, hvad der er nødvendigt, for at organet, som har modtaget informationen, kan udføre sine lovpligtige opgaver, og må ikke berøre ESCB's uafhængighed og forskrifter om tavshedspligt, som gælder for de nationale centralbankers besluttende organer og medarbejdere^[84]. De nationale centralbanker skal sikre, at sådanne organer beskytter de fortrolige oplysninger og dokumenter, som de indrømmes adgang til, på et niveau, som svarer til det niveau, den nationale centralbank selv opfylder.

2.2.5 Forbud mod monetær finansiering og privilegeret adgang

For så vidt angår forbuddet mod monetær finansiering og forbuddet mod privilegeret adgang skulle den nationale lovgivning i de medlemsstater, der tiltrådte EU i 2004, 2007 eller 2013, tilpasses, så den overholder de relevante bestemmelser i traktaten og ESCB-statutten, med virkning fra henholdsvis 1. maj 2004, 1. januar 2007 og 1. juli 2013. I Sverige skulle de krævede tilpasninger være trådt i kraft 1. januar 1995.

Forbud mod monetær finansiering

Traktatens artikel 123, stk. 1, indeholder et forbud mod, at ECB og de nationale centralbanker giver EU's institutioner, organer, kontorer eller agenturer, centralregeringer, regionale, lokale eller andre offentlige myndigheder, andre organer inden for den offentlige sektor eller offentlige foretagender i medlemsstaterne mulighed for at foretage overtræk eller yder dem andre former for kreditfaciliteter.

Artiklen indeholder også et forbud mod ECB's og de nationale centralbankers direkte opkøb af gældsinstrumenter udstedt af disse offentlige enheder. Traktaten indeholder én undtagelse fra forbuddet mod monetær finansiering. Det gælder ikke for offentligt ejede kreditinstitutter, som i forbindelse med tilførslen af reserver fra centralbankernes side skal behandles på samme måde som private kreditinstitutter (traktatens artikel 123, stk. 2). Det præcise anvendelsesområde for forbuddet mod monetær finansiering præciseres yderligere i Rådets forordning (EF) nr. 3603/93^[85], ifølge hvilken forbuddet omfatter al finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjemand.

Forbuddet mod monetær finansiering har til formål at tilskynde medlemsstaterne til at føre en sund budgetpolitik, som ikke muliggør, at monetær finansiering af offentlige underskud eller offentlige myndigheders privilegerede adgang til finansielle markeder fører til et uforholdsmæssigt højt gældsniveau eller uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaten^[86]. Derfor skal forbuddet fortolkes vidt for at sikre en nøje gennemførelse heraf, og kun med visse begrænsede undtagelser i henhold til traktatens artikel 123, stk. 2, og Rådets forordning (EF) nr. 3603/93. Selvom traktatens artikel 123, stk. 1, henviser specifikt til "kreditfaciliteter", dvs. med en forpligtelse til at tilbagebetale midlerne, kan forbuddet derfor anvendes a fortiori på andre former for finansiering, dvs. uden en forpligtelse til at betale tilbage.

ECB's generelle holdning med hensyn til den nationale lovgivnings forenelighed med forbuddet er hovedsagelig udviklet inden for rammerne af medlemsstaternes høringer af ECB vedrørende udkast til nationale retsforskrifter i henhold til traktatens artikel 127, stk. 4, og 282, stk. 5^[87].

National lovgivning vedrørende anvendelsesområdet for forbuddet mod monetær finansiering

National lovgivning må ikke begrænse anvendelsesområdet for forbuddet mod monetær finansiering eller udvide undtagelserne i henhold til EU-retten. For eksempel er national lovgivning, hvorefter den nationale centralbank forventes at finansiere en medlemsstats finansielle forpligtelser over for internationale finansielle institutioner eller tredjelande, i princippet uforenelig med forbuddet mod monetær finansiering. Som en undtagelse er det i henhold til forordning (EF) nr. 3603/93 muligt for de nationale centralbanker at finansiere den offentlige sektors forpligtelser over for IMF under forudsætning af, at den resulterer i udenlandske fordringer, der har alle de samme karakteristika som reserveaktiver^[88]. De relevante karakteristika, der bestemmer fordringernes reserveaktivkvalitet, vedrører deres tilgængelighed til efter anmodning at kunne opfylde behov for betalingsbalancefinansiering og lignende, hvilket indebærer, at kreditkvaliteten og fordringernes likviditet skal sikres^[89].

National lovgivning, der overdrager opgaver til nationale centralbanker

National lovgivning, der pålægger de nationale centralbanker opgaver, må ikke medføre finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjepart. I henhold til artikel 14.4 i ESCB-statutten kan nationale centralbanker udføre funktioner, som ikke er nævnt i ESCB-statutten, medmindre styrelsesrådet mener, at disse funktioner strider mod ESCB’s mål og opgaver. Hvis en medlemsstat overdrager en sådan funktion til sin nationale centralbank, er den pågældende nationale centralbank ansvarlig for udførelsen af denne funktion. Ved fastsættelsen af en national centralbanks forpligtelser og ansvar for denne funktion skal medlemsstaterne dog opfylde deres forpligtelser i henhold til EU-retten, navnlig traktatens artikel 123, stk. 1^[90].

I artikel 1, stk. 1, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 3603/93 defineres begrebet "andre former for kreditfaciliteter" i traktatens artikel 123 som bl.a. finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjemand. Den pågældende nationale centralbank må derfor ikke påtage sig forpligtelser over for tredjemand, som potentielt kunne påhvile den offentlige sektor. Den pågældende nationale centralbank må derfor ikke finansiere allerede eksisterende forpligtelser over for tredjemand, som påhviler andre offentlige myndigheder eller organer, og den pågældende nationale centralbanks faktiske finansiering af forpligtelserne over for tredjemand må ikke være en direkte følge af andre offentlige myndigheders eller organers vedtagne foranstaltninger eller politiske beslutninger^[91].

Avanceret fordeling af centralbankernes overskud

National lovgivning må ikke kræve fordeling af centralbankens overskud, som ikke er blevet fuldt ud realiseret, bogført og revideret. For at overholde forbuddet mod monetær finansiering må beløb, der overføres til statsbudgettet i henhold til gældende regler om fordeling af overskud, hverken helt eller delvist udbetales fra den nationale centralbanks reservekapital. Reglerne om fordeling af overskud må derfor ikke berøre den nationale centralbanks reservekapital. Hvis aktiver fra en national centralbank overføres til staten, skal disse endvidere opgøres til markedsværdi, og overførslen skal ske samtidig med betalingen^[92].

Indblanding i udførelsen af andre eurosystemopgaver, som f.eks. forvaltningen af valutareserver ved at beskatte teoretiske eller urealiserede kapitalgevinster, er heller ikke tilladt, da dette vil medføre en form for centralbankkredit til den offentlige sektor gennem den førtidige fordeling af fremtidige og uvisse overskud^[93].

Overtagelse af den offentlige sektors forpligtelser

National lovgivning, der medfører, at en national centralbank skal overtage et tidligere uafhængigt offentligt organs forpligtelser, som følge af en national omstrukturering af visse opgaver og pligter (f.eks. i forbindelse med overførsel af visse tilsynsopgaver til den nationale centralbank, som tidligere blev udført af staten eller uafhængige offentlige myndigheder eller organer), uden fuldt ud at friholde den nationale centralbank for alle finansielle forpligtelser, der følger af organets tidligere opgaver, vil være uforenelig med forbuddet mod monetær finansiering^[94].

National lovgivning, der stiller en national centralbank til ansvar på grund af udførelsen af en opgave, som er overdraget til den i henhold til national lovgivning, påtager sig en allerede eksisterende forpligtelse over for tredjepart og er uforenelig med forbuddet mod monetær finansiering, hvis de tredjeparter, som har lidt skade, ikke blev kompenseret som følge af den nationale centralbanks handlinger, dvs. den nationale centralbanks overtrædelse af de regler, som i den forbindelse er pålagt den nationale centralbank^[95]. I tilfælde af opgaver, der kræver gennemførelse af yderst komplekse og hastende foranstaltninger, f.eks. vedrørende omstrukturering eller afvikling af banker eller centrale modparter, vil national lovgivning, der holder en national centralbank ansvarlig på grund af udførelsen af sådanne opgaver, desuden udgøre en effektiv finansiering af forpligtelserne over for tredjemand, hvis den nationale centralbanks ansvar ikke er begrænset til overtrædelser af alvorlig karakter af de regler, som den er underlagt i den sammenhæng^[96].

Domstolen har endnu ikke uddybet, hvad begrænsningerne af alvorlige overtrædelser af de regler, der er pålagt en national centralbank, præcist består af. I betragtning af de forskellige traditioner for de nationale centralbankers ansvar i medlemsstaternes nationale retsordener kan sådanne begrænsninger antage forskellige former, forudsat at de udelukker effektiv finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjemand. Dette er tilfældet, hvis national lovgivning omhandler betingelsen om ansvarspådragende adfærd og begrænser den pågældende nationale centralbanks ansvar til grov uagtsomhed i betragtning af sagens hastende og komplekse karakter^[97]. Effektiv finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjeparter er også udelukket, hvis den nationale lovgivning omhandler betingelsen om ulovlig adfærd i stedet for ansvarspådragende adfærd og begrænser domstolskontrollen eller relevante foranstaltninger ved at give den pågældende nationale centralbank en stor skønsmargen i betragtning af sagens hastende og komplekse karakter^[98].

Finansiel støtte til kreditinstitutter og/eller finansielle institutioner

National lovgivning, hvorefter en national centralbank kan finansiere insolvente kreditinstitutter og/eller andre finansielle institutioner, er, selv hvis den tildeles uafhængigt og underlægges deres fulde skøn, uforenelig med forbuddet mod monetær finansiering.

Det samme gør sig gældende ved Eurosystemets finansiering af et kreditinstitut, som er blevet rekapitaliseret for at genoprette dets solvens gennem direkte placeringer af gældsinstrumenter udstedt af staten, hvor der ikke eksisterer alternative markedsbaserede finansieringskilder (herefter "rekapitaliseringsobligationer"), og hvor sådanne obligationer anvendes som sikkerhed. I sådanne tilfælde hvor et kreditinstitut rekapitaliseres af staten ved direkte placeringer af rekapitaliseringsobligationer, rejser den efterfølgende anvendelse af rekapitaleringsobligationerne som sikkerhed ved likviditetsoperationer fra centralbanken monetære finansieringsspørgsmål^[99]. Likviditetsstøtte i nødsituationer, der ydes uafhængigt og efter en national centralbanks eget skøn til solvente kreditinstitutter på grundlag af sikkerhed i form af en statsgaranti, skal opfylde følgende kriterier: a) det skal sikres, at kreditten, som ydes af den nationale centralbank, er så kortvarig som muligt, b) systemiske stabilitetsaspekter skal være i spil, c) der må ikke være tvivl om den juridiske gyldighed og håndhævelsesmuligheden af statsgarantien i henhold til gældende national lovgivning, og iv) der må ikke være tvivl om statsgarantiens økonomiske tilstrækkelighed, som skal dække både lånets hovedstol og renter^[100].

Finansiel støtte til afviklingsfonde eller finansielle ordninger og til indskuds- og investorgarantiordninger

En national centralbanks finansiering af en afviklingsfond eller en indskydergarantifond, der er et "organ inden for den offentlige sektor" i henhold til traktatens artikel 123, stk. 1, er uforenelig med forbuddet mod monetær finansiering. Et organ er "inden for den offentlige sektor", hvis det har samtlige følgende karakteristika: a) det er oprettet specielt med henblik på at opfylde almennyttige formål og har ikke industriel eller kommerciel karakter, b) det har status som juridisk person og c) det er tæt forbundet med de offentlige enheder omhandlet i traktatens artikel 123, stk. 1. Der anses for at være en tæt forbindelse, når et organ hovedsagelig finansieres af dem, er underlagt deres ledelsestilsyn eller har et administrativt eller ledelsesmæssigt råd eller tilsynsråd, hvor over halvdelen af medlemmerne er udnævnt af dem^[101].

Selv hvis finansieringen ikke ydes til et "offentligretligt organ", er finansieringen af en afviklingsfond eller en finansiel ordning ikke i overensstemmelse med forbuddet mod monetær finansiering^[102]. Hvis en national centralbank er afviklingsmyndighed, bør den under ingen omstændigheder påtage sig eller finansiere forpligtelser fra hverken et overgangsinstitut eller et porteføljeadministrationsselskab^[103]. I forbindelse hermed bør national lovgivning præcisere, at den nationale centralbank ikke påtager sig eller finansierer disse enheders forpligtelser^[104].

I henhold til direktivet om indskudsgarantiordninger^[105] og direktivet om investorgarantiordninger^[106] skal udgifterne til finansiering af indskudsgarantiordninger og investorgarantiordninger afholdes af henholdsvis kreditinstitutterne og investeringsselskaberne selv. Med undtagelse af finansiering af et "organ inden for den offentlige sektor" vil national lovgivning, hvorefter en national centralbank forventes at finansiere en national indskudsgarantiordning for kreditinstitutter eller en national investorgarantiordning for investeringsselskaber, kun være forenelig med forbuddet mod monetær finansiering, hvis den er af kort varighed, angår krisesituationer, involverer risiko for den systemiske stabilitet, og afgørelserne beror på den nationale centralbanks skøn^[107]. Navnlig bør støtte fra en centralbank til indskudsgarantiordninger ikke udgøre en systematisk forhåndsfinansierende operation^[108].

Funktion som fiskal agent

Det fremgår af artikel 21.2 i ESCB-statutten, at "ECB og de nationale centralbanker kan optræde som fiskal agent" for "Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, centralregeringer, regionale, lokale eller andre offentlige myndigheder, andre organer inden for den offentlige sektor eller offentlige foretagender i medlemsstaterne". Formålet med ESCB-statuttens artikel 21.2 er efter overførsel af den pengepolitiske kompetence til Eurosystemet at præcisere, at de nationale centralbanker kan fortsætte med at udføre de opgaver som fiskal agent, som de traditionelt udførte for regeringer og andre offentlige enheder, uden dermed at overtræde forbuddet mod monetær finansiering. Forordning (EF) nr. 3603/93 opstiller derudover en række udtrykkelige og snævert definerede undtagelser fra forbuddet mod monetær finansiering i tilknytning til funktionen som fiskal agent: a) intradag-kreditter til den offentlige sektor er tilladt, hvis de er begrænset til den pågældende dag, og forlængelse ikke er mulig^[109], b) kreditering af den offentlige sektors konto med checks, der er udstedt af tredjepart, før trassatbanken er debiteret, er tilladt, såfremt et fastsat tidsrum, der svarer til den tid, der normalt forløber ved en national centralbanks inkassering af checks, er forløbet efter modtagelsen af checken og på betingelse af, at en eventuel strøm, der kan opstå, er af ekstraordinær karakter, udgør et lille beløb og bliver udlignet på kort sigt^[110] og c) en beholdning af mønter, der er udstedt af og krediteret den offentlige sektor er tilladt, såfremt størrelsen af sådanne aktiver ikke overstiger 10 pct. af de mønter, som er i omløb^[111].

National lovgivning om funktionen som fiskal agent bør være i overensstemmelse med EU-lovgivningen i almindelighed og med forbuddet mod monetær finansiering i særdeleshed^[112]. Under hensyn til den udtrykkelige anerkendelse i ESCB-statuttens artikel 21.2 af udførelsen af opgaver som fiskal agent, som er en lovlig funktion, der traditionelt udføres af den nationale centralbank, overholder centralbankernes udførelse af opgaver som fiskal agent forbuddet mod monetær finansiering, forudsat at sådanne opgaver forbliver inden for området for funktionen som fiskal agent og ikke udgør en centralbanks finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjepart eller centralbankkredit til den offentlige sektor uden for de snævert definerede undtagelser i forordning (EF) nr. 3603/93^[113]. Der er intet retligt problem i, at en national centralbank fører og forrenter indskudskonti for staten, såfremt forrentningen ikke fører til ydelse af kredit, herunder dag-til-dag overtræk. Der vil dog kunne opstå et spørgsmål om overholdelse af forbuddet mod monetær finansiering, hvis f.eks. indskud eller saldi på foliokonti i henhold til national lovgivning forrentes over markedsrenten i stedet for til eller under markedsrenten. En rentemargin over markedsrenten udgør en de facto-kredit, som strider imod det økonomiske formål bag forbuddet mod monetær finansiering, og kan dermed undergrave det formål. Det er i forbindelse med forrentningen af enhver konto vigtigt, at markedsparametrene afspejles, og det er særlig vigtigt, at renten, som indskuddene forrentes med, korrelerer med løbetiden^[114]. En national centralbanks udførelse af opgaver som fiskal agent uden tilskrivning af renter giver endvidere ikke anledning til bekymringer om monetær finansiering, forudsat at det er kerneopgaver, der normalt udføres af en fiskal agent^[115].

Forbud mod privilegeret adgang

Det følger af traktatens artikel 124, at "[e]nhver foranstaltning, der ikke er baseret på tilsynsmæssige hensyn, og hvorved der gives EU-institutioner, -organer, -kontorer eller -agenturer, centralregeringer, regionale, lokale eller andre offentlige myndigheder, andre organer inden for den offentlige sektor eller offentlige foretagender i medlemsstaterne privilegeret adgang til finansielle institutioner, er forbudt." Som det var tilfældet med forbuddet mod monetær finansiering, skal forbuddet mod privilegeret adgang tilskynde medlemsstaten til at føre en sund budgetpolitik, som ikke muliggør, at (monetær finansiering af offentlige underskud eller) offentlige myndigheders privilegerede adgang til finansielle markeder fører til et uforholdsmæssigt højt gældsniveau eller uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaten^[116].

I henhold til artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 3604/93^[117] forstås der ved privilegeret adgang enhver lov eller administrativ bestemmelse eller enhver bindende retsakt vedtaget som led i udøvelsen af offentlig myndighed, som: a) forpligter finansielle institutioner til at erhverve eller ligge inde med fordringer på EU-institutioner eller -organer, centralregeringer, regionale, lokale eller andre offentlige myndigheder, andre organer inden for den offentlige sektor eller offentlige foretagender i medlemsstaterne, eller b) medfører skatte- eller afgiftsmæssige fordele, som kun kan komme finansielle institutioner til gode, eller medfører økonomiske fordele, som ikke stemmer overens med markedsøkonomiske principper, med sigte på at fremme, at de finansielle institutioner erhverver eller besidder fordringer af nævnte art.

I deres egenskab af offentlig myndighed må nationale centralbanker ikke træffe foranstaltninger, hvorved den offentlige sektor giver privilegeret adgang til finansielle institutioner, medmindre disse foranstaltninger er baseret på tilsynsmæssige hensyn. Endvidere må reglerne for tilvejebringelse eller pantsætning af gældsinstrumenter, som er fastsat af de nationale centralbanker, ikke benyttes til at omgå forbuddet mod privilegeret adgang^[118]. Medlemsstaternes lovgivning på dette område må ikke indføre en sådan privilegeret adgang.

Artikel 2 i forordning (EF) nr. 3604/93 definerer "tilsynsmæssige hensyn" som de hensyn, som danner grundlaget for de nationale love og administrative bestemmelser eller foranstaltninger, der er baseret på eller er forenelige med EU-retten, og som tager sigte på at fremme de enkelte finansielle institutioners soliditet for derved at styrke stabiliteten i det finansielle system som helhed og beskytte de finansielle institutioners kunder. De tilsynsmæssige hensyn skal sikre bankers solvens i forhold til deres indskydere^[119]. Inden for det prudentielle tilsyn er der ved afledt EU-ret fastsat en række krav, der skal sikre kreditinstitutternes soliditet^[120]. Et "kreditinstitut" defineres som en virksomhed, hvis aktivitet består i fra offentligheden at tage imod indskud eller andre midler, der skal tilbagebetales, samt i at yde lån for egen regning^[121]. I tillæg hertil kræves der for kreditinstitutter, der ofte benævnes som "banker", en tilladelse fra den kompetente myndighed i en medlemsstat, for at instituttet kan levere tjenesteydelser^[122].

Selvom mindstereserver kan opfattes som en del af de tilsynsmæssige krav, udgør de en del af en national centralbanks operationelle rammer og anvendes som et pengepolitisk redskab i de fleste økonomier, herunder i euroområdet^[123]. I denne henseende fastsætter afsnit 2 i bilag I til Den Europæiske Centralbanks retningslinje ECB/2015/510 (ECB/2014/60)^[124], at Eurosystemets reservekravsystem hovedsagelig har som mål at stabilisere pengemarkedsrenten og skabe (eller forøge) et strukturelt likviditetsunderskud^[125]. ECB kræver, at kreditinstitutter, der er etableret i euroområdet, holder de påkrævede mindstereserver (i form af indskud) på konti hos deres nationale centralbank^[126].

I denne rapport fokuseres på foreneligheden af både national lovgivning eller regler vedtaget af de nationale centralbanker samt de nationale centralbankers statutter med traktatens forbud mod privilegeret adgang. Denne rapport indeholder dog ikke en vurdering af, om love, regler eller administrative bestemmelser i medlemsstaterne under dække af tilsynsmæssige hensyn benyttes til at omgå forbuddet mod privilegeret adgang. En sådan vurdering ligger uden for rammerne af denne rapport.

2.2.6 Ensartet stavemåde for euro

Det fremgår af artikel 3, stk. 4, i traktaten om Den Europæiske Union, at "Unionen opretter en økonomisk og monetær union, der har euroen som valuta". I traktatteksterne skrevet på de autentiske sprog, som bruger det latinske alfabet, er euro konsekvent skrevet i nominativ ental som "euro". I den tekst, som er skrevet med det græske alfabet, staves euro "ευρώ" og i teksten skrevet med det kyrilliske alfabet staves ordet euro "евро"^[127]. I overensstemmelse hermed slår forordning (EF) nr.974/98 fast, at navnet på den fælles valuta skal være det samme på alle de officielle sprog i Den Europæiske Union, idet der dog tages hensyn til de forskellige alfabeter. I traktaterne kræves der således, at ordet "euro" staves på samme måde i nominativ ental i alle Unionens og de nationale lovbestemmelser, idet der dog tages hensyn til de forskellige alfabeter.

Som følge af EU's enekompetence til at bestemme navnet for den fælles valuta er enhver afvigelse fra denne regel uforenelig med traktaten og bør fjernes^[128]. Mens dette princip gælder for al national lovgivning, vedrører vurderingen i landekapitlerne først og fremmest de nationale centralbankers statutter og lovgivning om indførelse af euroen.

2.2.7 De nationale centralbankers juridiske integration i Eurosystemet

Bestemmelser i national lovgivning (især en national centralbanks statut, men også anden lovgivning), som kan udgøre en hindring for udførelsen af opgaver i forbindelse med Eurosystemet eller efterlevelse af ECB's beslutninger, er uforenelige med Eurosystemets effektive funktion, når den pågældende medlemsstat har indført euroen. National lovgivning skal derfor tilpasses for at sikre forenelighed med traktaten og ESCB-statutten med hensyn til opgaver i forbindelse med Eurosystemet. For at opfylde kravet i traktatens artikel 131 skulle de nationale lovgivningsprocedurer tilpasses således, at den nationale lovgivnings forenelighed var sikret senest på tidspunktet for ESCB's oprettelse (for så vidt angår Sverige) og 1. maj 2004, 1. januar 2007 og 1. juli 2013 (for så vidt angår de medlemsstater, som på denne dato blev optaget i EU). Sådanne lovkrav vedrørende en national centralbanks fulde juridiske integration i Eurosystemet behøver dog først at træde i kraft fra det tidspunkt, hvor den nationale centralbank er fuldt integreret, dvs. for en medlemsstat med dispensation den dato, hvor landet indfører euroen.

De vigtigste områder, der behandles i denne rapport, er områder, hvor bestemmelser i statutterne kan hindre de nationale centralbanker i at efterleve Eurosystemets krav. Det kunne f.eks. være bestemmelser, der a) kunne hindre de nationale centralbanker i at deltage i gennemførelsen af den fælles pengepolitik, som fastsat af ECB's besluttende organer, eller b) som kunne hindre en centralbankchef i at opfylde sine pligter som medlem af ECB's Styrelsesråd, eller c) som ikke anerkender ECB's særlige beføjelser, eller d) som ikke anerkender, at enekompetencen med hensyn til ESCB-relaterede opgaver i de medlemsstater, der har euroen som valuta, uigenkaldeligt er blevet overdraget til Unionen,^[129] eller e) i henhold til hvilke de nationale centralbanker i udførelsen af deres ESCB-relaterede opgaver er bundet af nationale myndigheders beslutninger, som er i strid med ECB's retsakter. Der sondres mellem mål for den økonomiske politik, opgaver, finansielle bestemmelser, valutakurspolitik og internationalt samarbejde. Endelig omtales andre områder, hvor det kan være nødvendigt at tilpasse de nationale centralbankers statutter.

Mål for den økonomiske politik

En national centralbanks fulde integration i Eurosystemet forudsætter, at dens formålsbestemmelser er i overensstemmelse med ESCB's mål som fastsat i ESCB-statuttens artikel 2. Det betyder bl.a., at der skal ske en tilpasning af formålsbestemmelser med et "nationalt præg" – f.eks. skal bestemmelser i statutterne, der henviser til en pligt til at føre pengepolitik inden for rammerne af den pågældende medlemsstats generelle økonomiske politik, tilpasses. Endvidere skal en national centralbanks sekundære mål være konsistente og må ikke gribe ind i dens forpligtelse til at støtte de generelle økonomiske politikker inden for EU med henblik på at bidrage til gennemførelsen af EU's mål som fastsat i artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Union, hvilket i sig selv er et mål, der ikke berører hovedmålet om at fastholde prisstabilitet^[130].

Opgaver

Opgaverne for en national centralbank i en medlemsstat, som har indført euroen, er overvejende bestemt af traktaten og ESCB-statutten, henset til den nationale centralbanks status som en integreret del af Eurosystemet. Med henblik på at opfylde traktatens artikel 131 skal bestemmelser om opgaver i de nationale centralbankstatutter derfor sammenholdes med de relevante bestemmelser i traktaten og ESCB-statutten, og en eventuel uforenelighed skal fjernes^[131]. Det gælder enhver bestemmelse, der efter indførelsen af euroen og integrationen i Eurosystemet kan udgøre en hindring for udførelsen af ESCB-relaterede opgaver, og navnlig bestemmelser, som ikke anerkender ESCB's kompetenceområder i henhold til ESCB-statuttens kapitel IV.

Nationale pengepolitiske bestemmelser skal anerkende, at EU's pengepolitik er en opgave, som skal udføres af Eurosystemet^[132]. De nationale centralbankers statutter kan indeholde bestemmelser om pengepolitiske instrumenter. Sådanne bestemmelser skal svare til de tilsvarende bestemmelser i traktaten og ESCB-statutten, og enhver uoverensstemmelse skal fjernes med henblik på at opfylde traktatens artikel 131.

Overvågning af den fiskale udvikling er en opgave, som den nationale centralbank udfører regelmæssigt for at kunne vurdere, hvilken pengepolitisk stilling der skal tages. De nationale centralbanker kan også fremlægge deres holdninger om relevante fiskale udviklinger på baggrund af deres overvågningsaktiviteter og uafhængige rådgivning, med henblik på at bidrage til at Den Europæiske Monetære Union fungerer korrekt. En national centralbanks overvågning af den fiskale udvikling med henblik på pengepolitikken bør være baseret på fuld adgang til alle relevante data for de offentlige finanser. I overensstemmelse hermed bør de nationale centralbanker tildeles ubetinget, rettidig og automatisk adgang til alle relevante statistikker for de offentlige finanser. Den nationale centralbanks rolle bør dog ikke gå videre end overvågningen af aktiviteter, der er et resultat af eller forbundet – direkte eller indirekte – med udførelsen af deres pengepolitiske mandat^[133]. En national centralbanks formelle mandat til at vurdere prognoser og budgetudviklinger medfører en rolle for den nationale centralbank (og det tilsvarende ansvar herfor) i finanspolitikken, som kan risikere at underminere udførelsen af Eurosystemets pengepolitiske mandat og den nationale centralbanks uafhængighed^[134].

I sammenhæng med nationale lovgivningsinitiativer for at imødegå uroen på de finansielle markeder har ECB påpeget, at enhver forvridning på de nationale pengemarkeder i euroområdet bør undgås, da den vil kunne svække gennemførelsen af den fælles pengepolitik. Dette gælder navnlig forlængelsen af statsgarantier til at dække interbankindskud^[135].

Medlemsstaterne skal sikre, at nationale tiltag på lovgivningsområdet til løsning af virksomheders og erhvervsdrivendes likviditetsproblemer, f.eks. deres gæld til de finansielle institutioner, ikke påvirker likviditeten på markedet negativt. Tiltagene må navnlig ikke være i uoverensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi, som det fremgår af artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Union, da dette kan hæmme kreditstrømmen og påvirke de finansielle institutioner og markeders stabilitet i væsentlig grad og dermed påvirke udførelsen af Eurosystemets opgaver^[136].

National lovgivning, som giver en national centralbank eneret til at udstede pengesedler, skal anerkende, at ECB's Styrelsesråd efter euroens indførelse har eneret til at bemyndige udstedelse af eurosedler i henhold til traktatens artikel 128, stk. 1, og ESCB-statuttens artikel 16^[137], mens retten til at udstede eurosedler tilkommer ECB og de nationale centralbanker. Når euroen er vedtaget, skal nationale bestemmelser, der giver regeringen mulighed for at øve indflydelse på forhold som pålydende værdi, produktion, omfang og inddragelse af sedler, også, alt efter omstændighederne, enten ophæves eller anerkende ECB's kompetence med hensyn til eurosedler som fastsat i traktatens og ESCB-statuttens bestemmelser. Uanset ansvarsfordelingen mellem regering og national centralbank med hensyn til mønter skal de relevante bestemmelser anerkende ECB's beføjelse til at godkende omfanget af møntudstedelsen efter indførelse af euroen. En medlemsstat må ikke betragte seddel- og møntomløbet som den nationale centralbanks gæld til staten, da dette vil forfejle hensigten med en fælles valuta og være uforeneligt med kravene om juridisk integration i Eurosystemet^[138].

Hvad angår forvaltningen af valutareserver,^[139] opfylder en medlemsstat, som efter indførelsen af euroen ikke overfører sine officielle valutareserver^[140] til sin nationale centralbank, ikke traktaten. Det vil heller ikke være foreneligt med traktatens artikel 127, stk. 2, tredje led, hvis en tredjepart – f.eks. regeringen eller parlamentet – har ret til at øve indflydelse på en national centralbanks beslutninger med hensyn til forvaltningen af de officielle valutareserver. Endvidere skal de nationale centralbanker overføre valutareserver til ECB i forhold til deres andel af ECB's kapital. Det betyder, at der ikke må være lovmæssige hindringer for, at en national centralbank kan overføre valutareserver til ECB.

Selvom forordninger, der er vedtaget i henhold til ESCB-statuttens artikel 34.1 inden for statistikområdet, ikke medfører rettigheder eller forpligtelser for de medlemsstater, der ikke har indført euroen, finder ESCB-statuttens artikel 5, som vedrører indsamlingen af statistiske oplysninger, anvendelse for alle medlemsstater, uanset om de har indført euroen eller ej. I overensstemmelse hermed er de medlemsstater, der ikke har euroen som valuta, forpligtet til på nationalt plan at udforme og gennemføre alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre indsamlingen af den statistiske information, der er nødvendig for at opfylde ECB's statistiske rapporteringskrav^[141] og sikre rettidige forberedelser på statistikområdet med henblik på deres indførelse af euroen^[142]. National lovgivning, der fastsætter rammerne for samarbejde mellem de nationale centralbanker og de nationale statistikkontorer, bør garantere de nationale centralbankers uafhængighed i forbindelse med udførelsen af deres opgaver inden for ESCB's statistiske rammer^[143].

Finansielle bestemmelser

De finansielle bestemmelser i ESCB-statutten omfatter regler om regnskab^[144], revision^[145], kapitalindskud^[146], overførsel af valutareserver^[147] og fordeling af de monetære indtægter^[148]. Nationale centralbanker skal kunne opfylde deres forpligtelser i henhold til disse bestemmelser, og eventuelle uforenelige nationale bestemmelser skal derfor ophæves^[149].

Valutakurspolitik

En medlemsstat med dispensation kan bibeholde national lovgivning, hvorefter regeringen er ansvarlig for medlemsstatens valutakurspolitik, og den nationale centralbank har en rådgivende og/ eller udøvende rolle. I forbindelse med indførelse af euroen skal en sådan lovgivning dog afspejle, at ansvaret for euroområdets valutakurspolitik er overført til EU i overensstemmelse med traktatens artikel 138 og 219.

Internationalt samarbejde

I forbindelse med indførelsen af euroen skal den nationale lovgivning være forenelig med ESCB-statuttens artikel 6.1, som bestemmer, at det i spørgsmål om internationalt samarbejde, der involverer opgaver pålagt Eurosystemet, tilkommer ECB at beslutte, hvordan ESCB skal være repræsenteret. National lovgivning, der tillader den nationale centralbank at deltage i internationale monetære institutioner, skal være godkendt af ECB (ESCB-statuttens artikel 6.2).

Øvrigt

Ud over ovennævnte forhold er der for visse medlemsstater også andre områder, hvor de nationale bestemmelser kræver tilpasning (f.eks. inden for clearing- og betalingssystemer og udveksling af oplysninger).

3 Landeoversigt for Bulgarien

I april 2025 lå den 12-måneders gennemsnitlige HICP-inflation i Bulgarien på 2,7 pct., dvs. på referenceværdien på 2,8 pct. for kriteriet om prisstabilitet. Denne sats forventes at stige gradvist i de kommende måneder, hvilket afspejler et vedvarende indenlandsk prispres fra en stærk lønvækst på et stramt arbejdsmarked. Andre faktorer udgør også en risiko for bæredygtigheden af inflationskonvergensen i Bulgarien. Indhentningsprocessen vil sandsynligvis resultere i positive inflationsforskelle i forhold til euroområdet på længere sigt, da BNP pr. indbygger og prisniveauerne stadig er betydeligt lavere i Bulgarien end i euroområdet. Mens ligevægtsinflationsforskelle i forbindelse med denne indhentningsproces ikke har tendens til at være meget store, kan de blive et problem, hvis de ledsages af og bidrager til en uholdbar udvikling i kredit- og aktivpriser.

Bulgarien er i øjeblikket ikke underlagt en rådsafgørelse om et uforholdsmæssigt stort underskud. Det offentlige budgetunderskud lå på 3,0 pct. af BNP i 2024, dvs. på niveau med referenceværdien på 3 pct., og den offentlige bruttogældskvote lå på 24,1 pct., dvs. et godt stykke under referenceværdien på 60 pct.

Den bulgarske lev deltog i ERM II i den toårige referenceperiode fra 20. maj 2023 til 19. maj 2025. I referenceperioden udviste leven ikke nogen afvigelse fra centralkursen. Aftalen om deltagelse i ERM II var baseret på en række politiske forpligtelser fra de bulgarske myndigheders side. [Mens de politiske foranstaltninger, der er planlagt i ERM II-forpligtelserne efter indtræden er blevet gennemført, skal der gøres yderligere fremskridt for at afhjælpe de udestående mangler inden for bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (AML/CFT). Bulgarien opfordres især til at fremskynde sine bestræbelser på at opfylde elementerne i den handlingsplan, der blev vedtaget af Financial Action Task Force, (FATF), efter at Bulgarien blev placeret på FATF's "grå liste" over jurisdiktioner, der er under øget overvågning i oktober 2023.

I referenceperioden fra maj 2024 til april 2025 lå de langfristede renter i Bulgarien på 3,9 pct. i gennemsnit og var dermed under referenceværdien på 5,1 pct. for rentekonvergenskriteriet. Forskellen mellem den langfristede rente i Bulgarien og euroområdets (BNP-vægtede) rente [steg] en smule og lå på 0,9 procentpoint ved udgangen af referenceperioden. Kapitalmarkederne i Bulgarien er fortsat mindre og langt mindre udviklede end i euroområdet.

Bulgarsk lovgivning er forenelig med traktaterne og ESCB-statutten i henhold til traktatens artikel 131.