Die Monnet-Methode: ihre Bedeutung für Europa damals und heute

Mario Draghi, Präsident der EZB, anlässlich der Verleihung der Goldmedaille durch die Fondation Jean Monnet pour l'Europe, Lausanne, 4. Mai 2017

„Die Probleme, denen unsere Länder gegenüberstehen, sind nicht mehr dieselben wie im Jahr 1950. Aber an der Methode hat sich nichts geändert: Eine Übertragung einzelstaatlicher Souveränität auf gemeinsame Institutionen, Mehrheitsentscheidung und ein gemeinsamer Lösungsansatz stellen die einzig mögliche Antwort auf unsere gegenwärtige Krisensituation dar“.^[1]

Viele würden die in diesem Zitat beschriebene Herangehensweise an die zahlreichen Herausforderungen, die sich unseren Regierungen im Jahr 2017 stellen und die realistischerweise kein Land im Alleingang bewältigen kann, als berechtigt erachten. Anlass für diese Überlegungen gaben jedoch nicht die Probleme von heute. Jean Monnet formulierte sie im Jahr 1974.

Seine Worte machen deutlich, dass die Wirkmächtigkeit, die sein Denken und Handeln erlangte, sich nicht allein dem verdankt, was Monnet zeit seines Lebens leistete. Jean Monnet entwickelte eine Regierungsmethode, deren Wirkung weit über die momentanen Verhältnisse seiner Zeit hinausreichte. Seine Methode ließ sich auf die völlig unterschiedlichen Gegebenheiten der Jahre 1950, 1974 und der heutigen Zeit anwenden – auf die Jahre dazwischen ebenso wie auf die noch kommenden.

Ich betone dies nicht, um daran zu erinnern, wie maßgeblich Monnet die Geschichte unseres Kontinents beeinflusste, sondern weil Aspekte seiner Methode – die Bedeutung der Zielerreichung, das nachdrückliche Eintreten für Subsidiarität, der klare Kurs und die Sorge um demokratische Legitimation – auch heute für unser Handeln in Europa eine wichtige Richtschnur darstellen.

Lassen Sie mich erklären, warum das von Monnet entwickelte Integrationskonzept für Europa nach wie vor bedeutsam ist und wie uns seine Ideen auf dem Weg zu einer erfolgreichen europäischen Integration weiterhin als Vorbild dienen können.

1. Die Grundsätze der Methode von Jean Monnet

Monnets grundsätzliches Ziel war es, die Regierungen – denen sich Herausforderungen stellten, die sie mit den ihnen verfügbaren Mitteln nicht bewältigen konnten – wieder in die Lage zu versetzen, ihre Aufgabe zu erfüllen, also für Sicherheit zu sorgen, Freiheit zu gewährleisten und für die Menschen in ihrem Land die Voraussetzungen für Wohlstand zu schaffen.^[2]

Kurzum: Monnet ging es um die Zielerreichung – und dies erklärt zu großen Teilen, warum er von dem in der ersten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts vorherrschenden Modell der Regierungszusammenarbeit abrückte und erstmals ein supranationales Modell ins Spiel brachte.

Zwischenstaatliche Lösungen, so glaubte Monnet, waren in den Jahren zwischen dem ersten und dem zweiten Weltkrieg nicht nur kläglich gescheitert; sie ließen zwangsläufig auch gemeinsame Interessen außer Acht. Die zwischenstaatliche Zusammenarbeit konnte, so Monnet, auch wenn sie noch so wichtig sei, keine Probleme lösen. Es gelte, eine Vereinigung der Interessen der Menschen in Europa herbeizuführen und nicht einfach das Gleichgewicht dieser Interessen aufrechtzuerhalten.^[3]

Monnet sprach sich daher für seine supranationale Methode der Entscheidungsfindung aus, die gemeinsame Institutionen und Mehrheitsentscheidung vorsah. Dafür hatte er zwei Gründe. Erstens war es durch solche Institutionen möglich, im gemeinsamen Interesse zu handeln und Beschlüsse zu fassen, und zweitens ließen sich durch die Zusammenlegung von Ressourcen Skaleneffekte erzielen, die die politische Entscheidungsfindung verbesserten.

Insofern verfolgte Monnet in Bezug auf die Souveränität einen durchaus positiven Ansatz. Seine Auffassung von Souveränität beruhte weniger auf normativen Rechten als auf der Übertragung von Befugnissen und der Zielgerichtetheit. Und sollte die Übertragung von einzelstaatlicher Souveränität auf eine supranationale Institution das beste Mittel zur Gewährleistung von Frieden, Wohlstand und Sicherheit darstellen, so Monnet, dann würde die einzelstaatliche Souveränität der Länder dadurch nicht eingeschränkt, sondern zusammengeführt und folglich erweitert.

Monnet wollte aber sichergehen, dass die Bevölkerung solche Übertragungen von einzelstaatlicher Souveränität auch als rechtmäßig akzeptierte. Interessanterweise vermied er dabei das Wort „supranational“, vielleicht weil er befürchtete, seine Methode würde in dem Sinne missverstanden, dass sie den Bürgerinnen und Bürgern weniger Kontrolle gäbe.^[4]

Daher entschloss er sich ganz bewusst für einen schrittweisen Ansatz. Dieser beruhte auf dem Subsidiaritätsprinzip oder, in seinen Worten, auf Initiativen, die auf einen begrenzten, aber entscheidenden Punkt abzielten. Gerade weil die Bündelung von Souveränität nicht nur unter dem Gesichtspunkt einer verbesserten Effizienz zu betrachten sei, sondern auch im Sinne der demokratischen Kontrolle, so Monnet, könne die europäische Integration nur gelingen, wenn sie sich auf Bereiche konzentriere, in denen ein unmittelbarer Bedarf bestehe und sie die bestehende staatliche und zwischenstaatliche Politik ergänzen könne.

Diese Form des Pragmatismus sollte jedoch nicht als ein willkürlicher Ansatz zur Integration missverstanden werden. Monnet argumentierte ferner, dass ein klarer Kurs zur Erreichung dieser übergreifenden Ziele unerlässlich sei. Welchen Weg wir wählen, so Monnet, sei weniger wichtig als die Richtung, die wir einschlagen.^[5]

Die Tatsache, dass die Europäische Union ihren Anfang in der wirtschaftlichen Zusammenarbeit auf einem begrenzten Gebiet – der Montanunion – nahm, bedeutet nicht, dass sie nicht auch als eine politische Union konzipiert war. Für Monnet bildete die wirtschaftliche Integration prinzipiell die Grundlage für eine politische Union. Der Binnenmarkt sollte zu einer einheitlichen Währung führen, und schließlich zu einem Staatenverbund.

Monnet bekräftigte daher von Beginn an die politische Dimension des europäischen Projekts und folglich auch die Bedeutung der demokratischen Legitimation der europäischen Institutionen. Die neue gesamteuropäische Exekutive sollte seinem nachdrücklichen Wunsch entsprechend unter der doppelten Kontrolle der parlamentarischen Versammlung und eines eigenen Gerichtshofs stehen. Er trat zudem dafür ein, dass die neuen Institutionen transparent sein sollten wie ein Glashaus.^[6]

2. Warum Zusammenarbeit weiterhin unabdingbar ist

Seitdem findet Monnets Methode einer kollektiven Entscheidungsfindung innerhalb gemeinsamer Institutionen in vielen Bereichen Europas Anwendung. Mehr und mehr Länder haben ihre Souveränität auf den verschiedensten Gebieten zusammengelegt. So auch auf dem Gebiet meiner eigenen Institution: dem der Geldpolitik und Bankenaufsicht. Gleichzeitig wurden die demokratischen Kontrollen verstärkt. Dabei war nicht zuletzt die Rolle des Europäischen Parlaments tragend.

Fest steht aber auch: Die europäische Integration hat nicht nur Befürworter. So fragen einige, ob eine Zusammenarbeit in gemeinsamen Institutionen angesichts der Art von Herausforderungen, denen wir uns gegenwärtig gegenübersehen, weiterhin die beste Lösung darstellt – ein Krieg in Europa ist schließlich mittlerweile nicht mehr denkbar. Wenden wir die Logik des gemeinsamen Handelns im Sinne von Monnet aber mit dem Ziel an, Staaten in die Lage zu versetzen, ihren Aufgaben wirksamer nachkommen zu können, dann ist diese Frage klar zu beantworten: Sein Ansatz ist heute sogar von noch größerer Notwendigkeit als damals. Dafür sind drei Gründe ausschlaggebend.

Der erste Grund ist der relative Verlust des globalen Einflusses der europäischen Länder.

Monnet sprach sich im Jahr 1954 für den gemeinsamen Ansatz aus: „Unsere Länder sind zu klein geworden für die gegenwärtige Welt [...] gemessen an dem Amerika und Russland von heute und dem China und Indien von morgen“.^[7] Zu diesem Zeitpunkt hielt Europa einen Anteil von 37 % am weltweiten BIP und machte 13 % der Weltbevölkerung aus. Dagegen liegen diese Werte heute bei 24 % bzw. 7 %. Für die europäischen Länder ist es daher wichtiger denn je, ihre Ressourcen bündeln und wirtschaftliche Skaleneffekte nutzen zu können.

Der zweite Grund sind Veränderungen in der Struktur der internationalen Beziehungen, die mit den Themen Technologie und Umwelt zusammenhängen.

In den vergangenen 60 Jahren haben die wachsende Bedeutung der Technologie und der menschliche Einfluss auf die Natur dazu geführt, dass sich immer mehr Bereiche herausbildeten, in denen traditionelle Grenzen in Auflösung begriffen sind. Dazu gehören Übertragungseffekte beim Klimawandel, die Auswirkungen immer mobiler werdenden Kapitals auf die Staatshaushalte und die Bedrohungen durch den Terrorismus, die physische und virtuelle Grenzen überwunden haben. Wirksame Maßnahmen sind hier wie dort nur noch möglich, wenn die Regierungen als Gemeinschaft zusammenarbeiten.

Der dritte Grund ist unser Engagement für den offenen Handel.

Der offene Handel ist kein Naturgesetz. Er ist uns auch nicht durch Technologien auferlegt. Inzwischen ist der Handel für unseren Wohlstand aber so unerlässlich geworden, dass sich ihm gegenüber kein Land verschließen kann, ohne sich damit selbst großen Schaden zuzufügen: Bei zwei Drittel der Einfuhren in die EU handelt es sich um Rohstoffe, Zwischenerzeugnisse und Produktkomponenten, die in Unternehmen weiterverarbeitet werden. Beim Handel, der ja wie jede andere grenzüberschreitende Herausforderung mit Nutzen und Kosten verbunden ist, müssen wir also zusammenarbeiten.

Schließlich können wir auch hier als Gemeinschaft mehr bewirken: Auf der europäischen Ebene gelangen wir durch einen tiefen und integrierten Markt zu mehr Wohlstand, wir können Vorkehrungen gegen ungewollte Übertragungseffekte treffen und einige der Umverteilungseffekte der Offenheit eindämmen. Auf der Ebene des Welthandels verleiht uns ein großer Binnenmarkt bei der Festlegung globaler Spielregeln wiederum eine deutlichere Hebelwirkung.

Dieser Einfluss wird in der Welthandelsorganisation, bei bilateralen Handelsabkommen und sogar bei der Gestaltung globaler Aufsichtsstandards spürbar. Der sogenannte „Brüssel-Effekt“ steht für den enormen Einfluss der EU auf weltweite Regeln in verschiedensten Bereichen, z. B. bei Nahrungsmitteln, Chemikalien und beim Datenschutz. Mit diesem Einfluss trägt die EU auch ihre Werte nach außen.^[8]

Fest steht: Europas relative Größe in der Welt schwindet und für Technologien, die Umwelt und den Markt sind nationale Grenzen kein Hindernis mehr. So spricht mehr denn je für ein gemeinschaftliches Handeln, wenn wir zu mehr Leistungsfähigkeit zurückkehren wollen. Seit Monnet hat Europa zunehmend auf gemeinschaftliches Handeln gesetzt – weil dafür eine unmittelbare Notwendigkeit bestand. Angesichts der neuartigen Herausforderungen, denen wir uns heute gegenübersehen, müssen wir als Gemeinschaft handeln. Denn nur dann werden wir in der Lage sein, unsere Aufgaben so zu erfüllen, dass sie dem Interesse der Bürgerinnen und Bürger tatsächlich dienen.

Dessen sollten wir gewahr bleiben, wenn wir Kritik gegenüber der EU hören und Kritiker sich darauf berufen, die Kontrolle wiedererlangen zu wollen. Monnet und seine Zeitgenossen sahen die EU ja gerade als Möglichkeit, die Ereignisse zu kontrollieren, die auf einzelstaatlicher Ebene nicht länger kontrollierbar waren. Und daran hat sich bis heute nichts geändert.

3. Voraussetzungen für den Erfolg der europäischen Integration

Wenn die Argumente für die europäische Integration also immer stärker werden, warum nehmen dann auch die Ängste vor einer stärkeren Integration zu?

Teilweise sind diese Gefühle das Ergebnis falscher Schuldzuweisungen: Die EU wird für Beschlüsse verantwortlich gemacht, die tatsächlich auf der Ebene der Mitgliedstaaten gefasst wurden.

Dafür ist die Währungsunion, von der zuweilen behauptet wird, sie sei für ein niedriges Wachstum in Teilen des Euro-Währungsgebiets verantwortlich, ein gutes Beispiel. Doch die einheitliche Währung war für Länder, die Strukturreformen durchführten und eine solide Haushaltspolitik betrieben, wie sich zeigte, durchaus keine Erfolgshürde. Länder, deren Politik auf die richtigen Ziele ausgerichtet war, konnten die Vorteile des Euro sogar noch wirkungsvoller nutzen.

Eine ausreichende Erklärung für bestehende Ängste in Bezug auf Europa ist das aber noch nicht: Wir müssen uns auch fragen, ob der Integrationsprozess in punkto Quantität und Qualität den Erwartungen entspricht. Wenn wir uns für ein gemeinsames Handeln aussprechen, dann ist damit letztlich nur die erste Hürde auf dem Weg zu einer größeren Unterstützung für das europäische Projekt genommen. Denn wir müssen auch gute Arbeit leisten. Hier kommen die anderen zentralen Erkenntnisse der von Jean Monnet entwickelten Methode zum Tragen.

Betrachten wir, was die Bürgerinnen und Bürger in Europa an uns herantragen, so zeichnen sich drei Bereiche ab, in denen Verbesserungen nötig sind.

Erstens gilt es, Klarheit über das Ziel des europäischen Projekts zu schaffen. Was die Bürgerinnen und Bürger einzufordern scheinen, ist eine klarere Vorstellung davon, welchen Zweck die EU erfüllt und worin für sie die Vorteile liegen, also welche Möglichkeiten ihnen die EU – persönlich und praktisch – eröffnet.

Zweitens gilt es sicherzustellen, dass die EU die an sie gestellten Erwartungen erfüllt. Sollen die Bürgerinnen und Bürger in der EU die Idee gutheißen, dass ein gemeinsames Handeln ihr Leben verbessern kann, dann muss für sie erkennbar sein, dass die EU dort, wo sie tätig wird, erfolgreich ist. Das bedeutet: Der Union müssen Befugnisse in ihren Zuständigkeitsbereichen übertragen werden, damit sie ihre Aufgaben ordnungsgemäß erfüllen kann.

In einigen Fällen haben wir jedoch „Baustellen“ errichtet, d. h. gemeinsame Projekte, bei denen Befugnisse nur unvollständig übertragen wurden. Dadurch verlagern sich Erwartungen auf die EU, die jedoch nicht über die Instrumente verfügt, um sie zu erfüllen.

Die Legitimität der Handlungen der EU beruht jedoch klarerweise nicht nur auf dem Erzielen von Ergebnissen. Sie erfordert auch einen ordnungsgemäßen demokratischen Prozess, durch den Beschlüsse angefochten werden können. Damit gelangen wir zum dritten Bereich: Selbst dort, wo die EU die von ihr verfolgten Ziele erfolgreich verwirklicht, wird spürbar, dass sich die Bürgerinnen und Bürger mehr Kontrolle über den eigentlichen Prozess wünschen.

In anderen Worten: Es genügt nicht, dass die EU der Öffentlichkeit mehr Kontrolle über Ereignisse gibt. Die Menschen müssen auch spüren, dass sie Kontrolle über die Politik haben, die die EU verfolgt.

Jeder dieser drei Bereiche, in denen Verbesserungen nötig sind, spiegelt auf seine Weise die von Jean Monnet dargelegten Grundsätze wider. Wenn der Zweck, den die EU verfolgt, heute beispielsweise nicht für jeden klar erkennbar ist, so stellt bei der Erwägung künftiger Integrationsschritte eine striktere Anwendung des Subsidiaritätsprinzips eine Lösung dar.

Wie Monnet ausführte, „brauchen wir ein Europa für das, was wesentlich ist [...] ein Europa, für das, was die Nationen nicht alleine meistern können“.^[9] Denn damit ist sichergestellt, dass die Maßnahmen der EU immer jene der Mitgliedstaaten ergänzen – und so wird auch für die Bürgerinnen und Bürgern deutlicher erkennbar, welchen Mehrwert gemeinsames Handeln für sie schafft. Die Union sollte also nur in Bereichen tätig werden, in denen ein eindeutiger Bedarf der Bürgerinnen und Bürger besteht und wo sie diesem Bedarf durch wirksame Instrumente abhelfen kann.

Eine strikte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips bedeutet jedoch auch, dass wir jeder Regierungsebene konsequent die Befugnisse verleihen müssen, die sie für die erfolgreiche Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt. Wenn wir der Union Aufgaben anvertrauen, sollten wir daher sicherstellen, dass sie über die Instrumente und Befugnisse verfügt, die sie benötigt, um diese Aufgaben wahrnehmen zu können. Das Subsidiaritätsprinzip sollte somit – bei richtiger Anwendung – als Stärkung und nicht als Schwächung der Arbeitsweise der Union gesehen werden.

Gleichzeitig gilt: Gibt es Zweifel bezüglich der Fähigkeit der EU, ihre Aufgaben zu erfüllen, sollten wir zuerst die bereits begonnenen Projekte zu Ende führen. Dafür benötigen wir jedoch – wie Monnet stets betonte – einen klaren Kurs für das europäische Projekt: Wir müssen uns fragen, wie das Ziel dieses Integrationsprozesses am Ende aussehen soll. Wir brauchen – um bei dem anfänglichen Bild zu bleiben – fertige Baupläne, um nicht in unfertigen Bauten steckenzubleiben.

Es besteht beispielsweise ein breiter Konsens darüber, dass die Wirtschafts- und Währungsunion nach wie vor unvollständig ist. Ein Weiterkommen wird jedoch schwierig sein, solange wir keine gemeinsame Vision haben, wie eine vollständige Währungsunion aussehen sollte. Eine solche Vision würde uns nicht nur eine Richtung für die Maßnahmen vorgeben, die wir heute ergreifen; sie würde den Prozess für die Bürgerinnen und Bürger auch vollständig transparent machen.

Dies führt uns zu dem letzten, von Monnet hervorgehobenen Punkt: der erforderlichen Rechenschaftspflicht und Transparenz.

Darüber ließe sich vieles sagen. Ich möchte mich in meinen Ausführungen auf die Institution beschränken, deren Präsident ich bin. Die EZB ist sich vor dem Hintergrund, dass die Geldpolitik viel weitreichender geworden ist und ein breiteres Spektrum an Befugnissen übernommen hat, wohl bewusst, dass die Ergebnisse allein nicht ihr Handeln rechtfertigen. Wir benötigen einen höheren Grad an Transparenz und Rechenschaftspflicht, damit die Bürgerinnen und Bürger nachvollziehen können, wie wir zu unseren Entscheidungen gelangen und sie unsere Entscheidungen besser überprüfen können.

Aus diesem Grund veröffentlichen wir inzwischen Zusammenfassungen unserer geldpolitischen Sitzungen. Wir besuchen nationale Parlamente, um unsere Politik ausführlicher darzulegen. Wir haben dem Antrag des Europäischen Parlaments zugestimmt, über die Gespräche in den Basler Ausschüssen unterrichtet zu werden. All dies erfolgt zusätzlich zu unseren regelmäßigen Pressekonferenzen, den regelmäßigen Anhörungen im Europäischen Parlament und den regelmäßigen Besuchen von Abgeordneten des Europäischen Parlaments in Frankfurt.

Ich behaupte nicht, dass diese Initiativen ausreichen, um Antworten auf alle Anliegen der europäischen Bürgerinnen und Bürger zu geben. Aber wir wollen zeigen, dass wir uns der Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit vollständig bewusst sind.

4. Schlussbemerkungen

Lassen Sie mich zusammenfassen: Was heute auf dem Prüfstand steht, ist nicht der von Jean Monnet erstmals entwickelte Integrationsansatz. Dazu besteht keinerlei Anlass.

Unbestreitbar stehen wir aber heute vor Herausforderungen, die von den Ländern Europas nur gemeinsam bewältigt werden können. Monnets Methode hat den Regierungen in Europa zweifellos in den richtigen Bereichen geholfen, Ereignisse wieder unter Kontrolle zu bringen und bei der Ausübung von Souveränität ein wirkungsvolles Ergebnis zu erzielen. Und aller Voraussicht nach werden künftig immer mehr Herausforderungen einen solchen Ansatz notwendig machen.

Tatsächlich auf den Prüfstand gestellt ist unsere Fähigkeit, die europäische Integration so zu gestalten, dass sie sich nicht nur an Ergebnissen bemessen lassen muss, sondern im Zeichen einer europäischen Affectio Societatis steht. Und das sollte uns ermutigen, den Fragen, die gegenwärtig an Europa gestellt werden, gegenüber aufmerksam zu sein und bereitwillig Auskunft zu geben.